II SA/Łd 536/23

SENTENCJA Dnia 26 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 września 2023 roku sprawy ze skargi P. Z. na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia 29 marca 2023 r. nr 24/2023 znak [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu wraz z projektem architektoniczno - budowlanym i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi postanowieniem nr 24/2023, znak: [...], z dnia 29 marca 2023 r. Wojewoda Łódzki (dalej: organ odwoławczy) odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Sieradzkiego zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu wraz z projektem architektoniczno-budowlanym i udzielającej pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, decyzją nr 572/2022 z dnia 28 października 2022 r. Starosta Sieradzki zatwierdził projekt zagospodarowania terenu wraz z projektem architektoniczno-budowlanym i udzielił pozwolenia na budowę dla P. Spółce z o.o. z siedzibą w D., obejmującego budowę dwóch obiektów usługowych o funkcji handlowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...], obręb [...], położonej w miejscowości L., gmina B.. W dniu 21 listopada 2022 r. do Starostwa Powiatowego w Sieradzu wpłynęło odwołanie od powyższej decyzji złożone przez P. Z. (dalej także: skarżący) z widniejącą na kopercie datą nadania w placówce pocztowej - 18 listopada 2022 r., które następnie wraz z aktami sprawy zostało przekazane do Wojewody Łódzkiego. Wojewoda Łódzki postanowieniem nr 118/2022 z dnia 19 grudnia 2022 r. stwierdził, że odwołanie P. Z. od decyzji Starosty Sieradzkiego z dnia 28 października 2022 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Następnie w dniu 1 marca 2023 r. do organu odwoławczego wpłynął wniosek P. Z. o przywrócenie terminu do złożenia odwołania wraz z załącznikami: odwołaniem od decyzji Starosty Sieradzkiego nr 572/2022 z dnia 28 października 2022 r. oraz zaświadczeniem lekarskim z dnia 3 listopada 2022 r. wystawionym przez lek. med. S. G. z powodu choroby P. Z. w okresie od 3 do 17 listopada 2022 r. Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia 29 marca 2023 r. Wojewoda Łódzki odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Sieradzkiego nr 572/2022. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji Starosty Sieradzkiego nr 572/2022, decyzja została skutecznie doręczona w dniu 2 listopada 2022 r. dorosłemu domownikowi, o czym świadczy podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Wobec powyższego, ostatnim dniem czternastodniowego terminu na wniesienie odwołania był dzień 16 listopada 2022 r. Natomiast odwołanie zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 18 listopada 2022 r., o czym świadczy data stempla pocztowego na załączonej do akt sprawy kopercie. Ponadto, w wyniku przekazanego przez Starostę Sieradzkiego odwołania P. Z., w dniu 19 grudnia 2022 r. Wojewoda Łódzki wydał postanowienie nr 118/2022, stwierdzające, że powyższe odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, co oznacza, że strona postępowania składająca odwołanie nie zachowała ustawowego terminu do wniesienia odwołania, o jakim mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Na powyższe postanowienie stronie przysługiwało prawo do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w terminie 30 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia Wojewody Łódzkiego. Skarżący w ustawowym terminie nie wniósł jednak skargi na postanowienie nr 118/2022. Organ zauważył, że na złożonym wniosku widnieje data 18 listopada 2022 r., natomiast z treści pisma jasno wynika, iż w nawiązaniu do otrzymanego postanowienia Wojewody Łódzkiego nr 118/2022 z dnia 19 grudnia 2022 r., P. Z. postanowił złożyć wniosek o przywrócenie terminu wraz z uzasadnieniem. Jak stwierdził organ odwoławczy, zdaniem skarżącego w dniu 18 listopada 2022 r. złożył w placówce pocztowej odwołanie od decyzji, gdyż wcześniej z powodu choroby od dnia 3 do 17 listopada 2022 r. nie był zdolny do pracy i egzystencji, na dowód czego załączył do wniosku zaświadczenie lekarskie wystawione w dniu 3 listopada 2022 r. przez lek. med. S. G. Według skarżącego z postanowienia wynikało, że termin na złożenie odwołania upłynął w dniu 16 listopada 2022 r., a odwołanie zostało złożone w dniu 18 listopada 2022 r., czyli dzień po chorobie. Tymczasem, jak zauważył Wojewoda Łódzki wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania został złożony przez P. Z. dopiero 1 marca 2023 r. (data wpływu do organu), co oznacza, że został naruszony art. 58 § 2 k.p.a. Wnioskodawca z powodu choroby złożył odwołanie dopiero w dniu 18 listopada 2022 r., czyli dzień po ustaniu przyczyny uchybienia terminu jednak w okresie od 18 do 24 listopada 2022 r. nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Brak złożenia odwołania przez strony, którym zapewniono udział w postępowaniu powoduje, iż decyzja staje się ostateczna z upływem czternastodniowego terminu liczonego od daty ostatniego doręczenia. Tym samym Wojewoda Łódzki uznał, że decyzja Starosty Sieradzkiego nr 572/2022 z dnia 28 października 2022 r. stała się decyzją ostateczną, od której nie przysługuje odwołanie. Uwzględniając powyższe okoliczności organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie należało odmówić przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, bowiem rozpatrzenie odwołania z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł P. Z., reprezentowany przez radcę prawnego J. K. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono obrazę art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie co doprowadziło do naruszenia zasad ogólnych wskazanych w art. 6, 7a, 8, 9, 11 k.p.a. oraz brak wyjaśnienia wszystkich niezbędnych okoliczności przed wydaniem rozstrzygnięcia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów procesu w tym zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że odwołanie od decyzji nr 572/2022 zostało wniesione po 14 - dniowym terminie. Ten upłynął bowiem 16 listopada 2022 r., jednak od 3 listopada 2022 r. do 17 listopada 2022 r. skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim. Dzień po zakończeniu leczenia wniósł odwołanie. Jak stwierdził skarżący, pouczenie zawarte w decyzji nie zawierało natomiast wskazówek co należy zrobić w przypadku wniesienia odwołania po terminie. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, organ winien w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać do usunięcia braków poprzez wskazanie przyczyn wniesienia odwołania po terminie z pouczeniem o możliwości jego przywrócenia pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpatrzenia. Skarżący podkreślił, że nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Organ nie wezwał też skarżącego do podjęcia jakichkolwiek działań zmierzających do przewrócenia terminu i wydał postanowienie z 19 grudnia 2022 r., w którym stwierdzono uchybienie terminu. Dopiero po otrzymaniu pisma skarżący dowiedział się, że można wnosić o przywrócenie terminu, co też zrobił. Wtedy jednak Wojewoda Łódzki wydał zaskarżone postanowienie odmawiające przywrócenia terminu. Skarżący stwierdził, że zaistniała w sprawie nielogiczna i dziwna sytuacja w której najpierw stwierdzono niedopuszczalność odwołania z uwagi na uchybienie terminowi, a dopiero po tym fakcie odmówiono przywrócenia terminu. Skarżący podkreślił, że odwołanie zostało złożone następnego dnia po zakończeniu zwolnienia lekarskiego, czyli niezawinionej przeszkody zachowania terminu, jednak w sprawie organ fakt ten i przyczynę uchybienia terminu pominął. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie postanowienia następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kontrolując zaskarżone do tutejszego Sądu postanowienie Wojewody Łódzkiego nr 24/2023 z dnia 29 marca 2023 r. odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Sieradzkiego zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu wraz z projektem architektoniczno-budowlanym i udzielającej pozwolenia na budowę, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem postanowienie to odpowiada wymogom prawa. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 58 oraz art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) (dalej: k.p.a.). W myśl art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy decyzja Starosty Sieradzkiego z dnia 28 października 2022 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została doręczona skarżącemu w dniu 2 listopada 2022 r. (do rąk dorosłego domownika). W związku z powyższym czternastodniowy termin na wniesienie odwołania od tej decyzji upływał 16 listopada 2022 r. Tymczasem skarżący wniósł odwołanie dopiero w dniu 18 listopada 2022 r. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu; jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 k.p.a.). Z przepisu art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. wynika zatem, że organ administracji ma obowiązek przywrócić termin jeżeli łącznie spełnione są następujące przesłanki: 1) zainteresowany uchybił terminowi procesowemu, 2) zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu, 3) zainteresowany uprawdopodobnił, że uchybił terminowi bez swojej winy, 4) wniosek o przywrócenie terminu wniesiono nie później niż w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny, która spowodowała uchybienie terminowi, 5) wraz w wnioskiem o przywrócenie terminu dokonano czynności, dla której określony był termin. Jeżeli którakolwiek z przesłanek nie zostanie spełniona, organ nie ma kompetencji do przywrócenia terminu (por. wyrok NSA w Katowicach z dnia 3 grudnia 1999 r., I SA/Ka 790/98, LEX nr 59481, "Serwis Podatkowy" 2001, nr 7, s. 7). Przy czym przesłanka wniesienia wniosku o przywrócenie terminu nie później niż w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny, która spowodowała uchybienie terminowi, jest pierwotna w stosunku do pozostałych podstaw uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu. Jej niedochowanie zawsze skutkuje nieuwzględnieniem wniosku o przywrócenie terminu, gdyż jest to termin, który nie podlega przywróceniu (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2017 r., I OSK 2820/15, LEX nr 2347580, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Wymaga podkreślenia, że jeśli strona nie wiedziała o uchybieniu terminu, to termin do złożenia prośby o jego przywrócenie liczy się od dnia uzyskania przez nią wiadomości o tym, a rolą strony wnoszącej o przywrócenie terminu jest wówczas wskazanie daty, w jakiej dowiedziała się o okoliczności uchybienia terminu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2018 r., VII SA/Wa 2808/17, LEX nr 2572459, CBOSA). Przy czym pomiędzy datą formalnego doręczenia aktu administracyjnego, z którego treści wynika fakt i okoliczności, wskazujące na wniesienie odwołania po terminie – a datą ustania przyczyny uchybienia terminu, nie musi zachodzić tożsamość (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2017 r., I OSK 2820/15, LEX nr 2347580, CBOSA). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Sieradzkiego z dnia 28 października 2022 r. Skarżący następnie wystąpił z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności procesowej, załączając do wniosku złożone uprzednio odwołanie. Na podstawie akt administracyjnych sprawy Sąd stwierdził jednak, że wniosek ten został złożony z uchybieniem terminu określonego w art. 58 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy, co prawda błędnie przyjął, że termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg w dniu 18 listopada 2022 r. (1 dzień po zakończeniu zwolnienia lekarskiego) i upływał w dniu 24 listopada 2022 r., jednak okoliczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy. Wymaga podkreślenia, że przyczyną złożenia wniosku o przywrócenie terminu w kontrolowanej sprawie było de facto uzyskanie przez skarżącego informacji, że jego odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu. Informację tę skarżący powziął z postanowienia Wojewody Łódzkiego z dnia 19 grudnia 2022 r., które otrzymał w dniu 4 stycznia 2023 r. Taki stan sprawy potwierdza treść wniosku o przywrócenie terminu, zgodnie z którą skarżący składa wniosek "W nawiązaniu do Postanowienia Nr 118/2022 z dnia 19-12-2022 roku" (postanowienie o stwierdzeniu wniesienia odwołania z uchybieniem terminu). Wobec powyższego termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu rozpoczął swój bieg 5 stycznia 2023 r. i upływał w dniu 11 stycznia 2023 r. Tymczasem skarżący wystąpił z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania dopiero w dniu 27 lutego 2023 r. (według daty nadania wniosku, a nie jak nieprawidłowo przyjął organ odwoławczy według daty wpływu do organu w dniu 1 marca 2023 r.). Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu, organ odwoławczy zasadnie odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania z uwagi na uchybienie terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić natomiast należy, że organ nie miał obowiązku pouczać skarżącego o uchybieniu terminu i możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że organ administracji publicznej nie ma obowiązku informowania zainteresowanego, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oraz o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Nie ma bowiem żadnego obowiązującego przepisu prawa, z którego wynikałby obowiązek organu pouczania strony o ewentualnych przyszłych popełnianych przez skarżącego błędach proceduralnych (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 października 1997 r., III SA 681/96, LEX nr 35450, CBOSA). Stąd też organ odwoławczy nie był zatem zobowiązany do udzielenia skarżącemu pouczenia o treści art. 58 k.p.a., to jest o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego obowiązku pouczania o trybie składania wniosku o przywrócenie terminu nie sposób wyprowadzać z ogólnych zasad wywodzonych z art. 2 Konstytucji RP - zasady państwa prawnego, zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, zasady praworządności, czy sprawiedliwości społecznej. Takiej informacji nie można uznać za niezbędną, jeżeli strona nie zwraca się do organu o udzielenie informacji w tym zakresie, gdyż organ w takiej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia, że wyjaśnienie to jest niezbędnym wyjaśnieniem, o którym mowa w art. 9 k.p.a. W tym kontekście brak wniosku o przywrócenie terminu w piśmie wniesionym z uchybieniem terminu dopełniającym spóźnionej czynności nie jest brakiem formalnym i nie wymaga wezwania przez organ strony do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2022 r., III OSK 4918/21, LEX nr 3380046, CBOSA; por. także: wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r., II OSK 2188/12, LEX nr 1450897, CBOSA). Sąd zwraca uwagę, że obowiązek zawiadomienia strony przez organ administracji publicznej o uchybieniu terminu przewiduje co prawda na czas ogłoszonego w Polsce stanu epidemii art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1327 ze zm.), jednak stan epidemii został odwołany w dniu 16 maja 2022 r. (§ 1 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz.U. z 2022 r. poz. 1027). Przepis ten, wobec wniesienia przez skarżącego odwołania w dniu 18 listopada 2022 r., nie mógł mieć więc zastosowania w kontrolowanej sprawie. Wobec złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania przez skarżącego po terminie, Sąd uznał, że organ odwoławczy prawidłowo odmówił przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Uchybienie terminu stanowi okoliczność o charakterze obiektywnym i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie miał innej możliwości niż wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi. ds