II SAB/Wa 364/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi P. H. na bezczynność Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę UZASADNIENIE P. H. (dalej jako: "wnioskodawca", "skarżący") pismem z dnia [...] maja 2023 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego (dalej jako: "organ") w sprawie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpoznania jego wniosku i załatwienia go zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2023 r. złożył do Komisji Nadzoru Finansowego (dalej jako: "KNF") wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w którym zwrócił się o przesłanie na adres e-mail [...] skanów pism, które Komisja Nadzoru Finansowego skierowała do Biura [...], w związku ze złożoną przeze niego skargą z dnia [...] lutego 2023 r., nr [...]. Podkreślił, iż w dniu [...] kwietnia 2023 r. KNF poinformował go, że nie będzie możliwe rozpatrzenie jego wniosku w terminie 14 dni od dnia jego złożenia. Następnie w terminie 14 dni organ nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ani nie poinformował go, iż informacja, o którą się zwrócił, nie jest informacją publiczną. Skarżący stwierdził, że w związku z powyższym był przekonany, że KNF udostępni mu informację, zgodnie ze złożonym przez niego wnioskiem. Uznając, że przedłużenie terminu na udzielenie przez KNF odpowiedzi na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest nieuzasadnione, dlatego w dniu [...] kwietnia 2023 r. wniósł o udostępnienie informacji publicznej do dnia [...] maja 2023 r. W dniu [...] maja 2023 r. skarżący został poinformowany przez KNF, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. W związku z powyższym w dniu [...] maja 2023 r. skarżący wezwał KNF do udostępnienia informacji publicznej. Wskazał dodatkowo, że sprawa nie dotyczy pojedynczej osoby, ale wszystkich akcjonariuszy spółek niepublicznych, dla których rejestry akcjonariuszy prowadzi Biuro [...]. KNF pismem z dnia [...] maja 2023 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Zdaniem skarżącego do dnia wniesienia skargi do Sądu, organ nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (uniemożliwiając mu wniesienie środka zaskarżenia), ani nie udostępnił informacji publicznej w przedmiotowym zakresie. W odpowiedzi na skargę pismem z dnia [...] czerwca 2023 r. organ wniósł o oddalenie skargi w całości, wskazując, że jego stanowisko opiera się na kwalifikacji treści skargi skarżącego z dnia [...] lutego 2023 r. (skarga kliencka) w relacji do objętego niniejszą kontrolą sądową wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2023 r. Organ podkreślił, że skargę z dnia [...] lutego 2023 r. skarżący wniósł "w imieniu własnym" "na Biuro [...]" "ponieważ B[...] działa wbrew obowiązującym przepisom prawa uniemożliwiając mi realizację moich uprawnień jako akcjonariusza Spółki". Zdaniem organu nie ulega zatem wątpliwości, że przedmiotowa skarga była skargą na działalność podmiotu nadzorowanego przez KNF – skargą kliencką. Skarga kliencka na działalność podmiotów nadzorowanych w praktyce KNF jest ujmowana jako autonomiczna instytucja prawna będąca wyrazem wewnętrznego przekonania skarżącego co do nieprawidłowości występujących w podmiocie nadzorowanym. Specyfika oraz charakter prawny skarg klienckich przemawia za traktowaniem ich jako formy ochrony uprawnień konsumenckich/prywatnoprawnych, nie zaś jako formy kontroli administracji publicznej sprawowanej przez obywateli. Ponadto organ wskazał, że skarga kliencka to samodzielna skarga powszechna (sui generis), której przedmiotem jest krytyka lub "zaskarżenie" działalności podmiotu nadzorowanego. Zdaniem organu biorąc pod uwagę brak prawnie ukształtowanego trybu rozpatrywania takich skarg to należy je traktować jako rodzaj sygnalizacji konieczności podjęcia stosownych działań, które pozostają w wyłącznej właściwości KNF. Jest to swego rodzaju doniesienie skierowane do KNF, zawierające informacje o negatywnie ocenianym zachowaniu podmiotu nadzorowanego. Skarga na działalność podmiotu nadzorowanego jest więc formą ochrony klienta w relacji noszącej znamiona stosunku prywatnoprawnego. Skoro zatem przedmiotem skargi klienckiej nie jest ocena działania organu administracji publicznej lecz instytucji finansowej, której trudno jest przypisać status podmiotu zaliczanego do kręgu organów administracji publicznej lub też jednostek wykonujących zadania zlecone, to również nie było możliwe na gruncie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zakwalifikowanie żądania obejmującego "skany pism, które Komisja Nadzoru Finansowego skierowała do Biura [...] w związku ze złożoną przeze mnie skargą o nr [...] z dnia [...] lutego 2023 roku'' jako "informacji o sprawach publicznych". Organ nadmienił, iż poza zakresem regulacji ustawy są informacje innego rodzaju niż informacje publiczne, a w szczególności o charakterze prywatnym. Wymaga to każdorazowej obiektywizacji treści wniosku, gdyż niejednokrotnie osoba go składająca może mieć wrażenie, że to, co ją interesuje, jest również ważne dla większej liczby osób. W istocie jednak odnosi domniemane naruszenia po stronie podmiotu niepublicznego (zwykle swojego kontrahenta) do zakładanej przez siebie skali naruszeń, na którą często nie ma żadnych dowodów poza subiektywnym przekonaniem o nieprawidłowościach występujących w podmiocie nadzorowanym przez KNF. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 2492 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 ww. ustawy, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia, czy też - jak w sprawie niniejszej - przez rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p."), aby nie narazić się na zarzut bezczynności, podmiot zobowiązany powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 10 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.) wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 5 u.d.i.p.); poinformować, że w danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); poinformować, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); poinformować, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy - wbrew ocenie podmiotu zobowiązanego - wnioskodawca uznaje, że żądane przez niego informacje stanowią informację publiczną i powinny być udostępnione w trybie u.d.i.p., może kwestionować stanowisko tego podmiotu wnosząc skargę na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W postępowaniu zainicjowanym taką skargą sąd administracyjny, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., dokonuje weryfikacji czy wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (warunek podmiotowy), czy żądane informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. (warunek przedmiotowy) oraz czy wniosek został rozpatrzony w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. Podstawowym warunkiem zakwalifikowania danej informacji jako informacji publicznej jest zbadanie jej charakteru z punktu widzenia dwóch kryteriów, a mianowicie kryterium podmiotowego, czyli od jakiego podmiotu informacja pochodzi i kryterium przedmiotowego, czyli czego informacja dotyczy i do jakiej sprawy (publicznej czy prywatnej) się ona odnosi. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że kryterium podmiotowe jest spełnione. W sprawie jest niewątpliwe i niesporne, że Komisja Nadzoru Finansowego, jako centralny organ administracji publicznej, sprawująca nadzór nad rynkiem finansowym w Polsce, powołana na mocy ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz.U. z 2023 r. poz. 753 z późn. zm.), jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zagadnienie to zresztą w rozpatrywanej sprawie nie było sporne. Spór w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną, a tym samym, czy spełniony został warunek przedmiotowy omawianej ustawy, a zatem czy żądany we wniosku dokument dotyczy sprawy o charakterze publicznym czy sprawy o charakterze prywatnym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nie każdy rodzaj informacji będącej w posiadaniu organu i nie każdy wytworzony przez niego dokument stanowi informację publiczną, lecz tylko ten, który mieści się w pojęciu informacji publicznej określonym w art. 1 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Niedookreślony charakter tej definicji wynika przede wszystkim z trudności takiego określenia informacji publicznej, które w pojęciu tym mieściłoby wszelkiego rodzaju informacje tworzone lub odnoszone do władz publicznych lub podmiotów wykonujących zadania publiczne. Taka definicja również sprawia, że wszelkiego rodzaju ograniczenia w dostępie do informacji muszą być interpretowane przez pryzmat i w kontekście obywatelskiego prawa do informacji zagwarantowanego w ustawie zasadniczej. Pomimo szerokiego rozumienia informacji publicznej fakt, że pewien dokument został wytworzony przez organ, bądź że jest w jego posiadaniu nie jest wystarczający dla uznania, że jest nośnikiem informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W świetle zawartej w tym przepisie definicji musi on jeszcze dotyczyć "sprawy publicznej". Przykładowe wyliczenie takich spraw określa art. 6 ust. 1 ustawy. Punkt 4 tego przepisu stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: - treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, - dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, - treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu, b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych; Wprawdzie, użyty w tym przepisie art. 6 ust. 1 zwrot "w szczególności" nie zamyka katalogu rodzajów informacji publicznej to jednak nie oznacza, że przepis ten nie ma znaczenia dla ustalenia czy dany dokument zawiera treść mieszczącą się w pojęciu informacji publicznej. W rozpatrywanej sprawie skarżący domagał się przesłania mu skanów pism, które Komisja Nadzoru Finansowego skierowała do Biura [...] w związku ze złożoną przez niego, jako akcjonariusza [...] S.A. z siedzibą w [...], skargą na Biuro [...], w której zwrócił się z prośbą o interwencję w związku z tym, że w jego ocenie Biuro [...] działa wbrew obowiązującym przepisom prawa i uniemożliwia mu realizację jego uprawnień jako funkcjonariusza Spółki. Zdaniem Sądu, wnioskowana korespondencja nie należy do kategorii informacji spraw publicznych wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy, a w szczególności nie stanowi "stanowiska w sprawie publicznej", o którym mowa w punkcie 4 lit. b tego przepisu. Wręcz przeciwnie, jest to stanowisko w sprawie indywidualnej, a przede wszystkim nie publicznej występującej w relacji obywatel – organ administracji. Definicja informacji publicznej zawarta w art. 1 ust. 1 odsyła do pojęcia "sprawy publicznej". W przepisach prawa brak jest legalnej definicji "sprawy publicznej". Z pewnością jednak jest to sprawa, która, jak wynika z potocznego rozumienia pojęcia "publiczny" odnosi się w jakimś stopniu do kwestii dotyczących ogółu, służących ogółowi ludzi, dostępnych dla wszystkich, ogólnych, społecznych i nieprywatnych (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom D-Ś red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 843) mogących interesować ogół obywateli. Przeciwieństwem "sprawy publicznej" jest "sprawa prywatna" czyli niepubliczna, osobista, indywidualna, dotycząca sfery prywatnej człowieka w tym również jego interesu prawnego. Skoro ustawodawca przyjmuje, że informacją publiczną jest w szczególności "stanowisko organu w sprawie publicznej" to a contrario takiego waloru nie może mieć stanowisko organu w sprawie prywatnej dotyczącej innego podmiotu i naruszenia jego interesu prawnego. W konsekwencji treść art. 6 ustawy, pomimo że jak wskazano wyżej nie zawiera zamkniętego katalogu rodzajów informacji publicznej, to ma istotne znaczenie dla interpretacji czy dany dokument, a w szczególności zawarta w nim treść jest informacją publiczną. Sprawa dotycząca sposobu załatwienia skargi akcjonariusza Spółki na działania Biura [...] nie jest "sprawą publiczną" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wprawdzie jej załatwienie niesie w sobie również informacje o działalności organu władzy, to jednak zawiera w sobie przede wszystkim element prywatności. Charakter treści pytania zawartego we wniosku z dnia [...] kwietnia 2023 r. wskazuje, że organ obiektywnie mógł potrzebować więcej czasu na analizę sprawy. Zauważyć przy tym należy, że organ nie przyjął maksymalnego terminu jaki przewiduje u.d.i.p., a starał się w jak najszybszym terminie udzielić odpowiedzi na wniosek. Ponadto, analiza korespondencji załączona do akt sprawy wskazuje, że między skarżącym a organem trwała korespondencja e-mailowa, z której wynika, że co do zasady, organ odpowiadał niezwłocznie bez przedłużania terminu. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że przedłużenie terminu załatwienia wniosku wynikało z braku woli załatwienia sprawy, czy też lekceważenia wniosku skarżącego. Tak więc w niniejszym przypadku nie sposób uznać, że organ dopuścił się bezczynności, ponieważ z zachowaniem terminu, przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poinformował o wydłużeniu terminu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a zatem uwolnił się od zarzutu bezczynności. Ustawodawca nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle postanowień art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W niniejszej sprawie organ wskazał przyczyny opóźnienia związane z udostępnieniem konkretnej informacji publicznej, a następnie udzielił odpowiedzi na wniosek. Nie doszło zatem do naruszenia art. 10 ust. 2 oraz art. 13 ust 1 i 2 u.d.i.p. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.