I OSK 1545/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia WSA del. Izabela Ostrowska (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 35/04 w sprawie ze skargi S. T. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i przyznania odszkodowania 1) oddala skargę kasacyjną, 2) przyznaje od Skarbu Państwa na rzecz Adwokata K. W. kwotę 180 zł (słownie: sto osiemdziesiąt) plus 22% podatku od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 35/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. T. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i przyznania odszkodowania. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody W. z dnia [...] nr [...] orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonej w obrębie C., gmina D. oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha i ustalającej odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie w wysokości 81 000 zł, podlegające waloryzacji na dzień jego wypłaty. W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzją Wojewody K. z dnia [...] lipca 1996 r. nr [...] ustalono lokalizację autostrady A-2 i opisana wyżej część nieruchomości została przeznaczona pod jej pasy drogowe. Postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte na wniosek Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad wobec faktu, iż starania zmierzające do nabycia nieruchomości w drodze cywilnoprawnej nie dały pozytywnego rezultatu. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie S. T. od decyzji Wojewody W. z dnia [...] lipca 2003 r., podkreślił, że zgodnie z przepisem art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz.U. z 2001 r. Nr 110, poz. 1192 ze zm.) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nabywa w imieniu Skarbu Państwa nieruchomości lub ich części na cele budowy autostrad w drodze umowy. W myśl art. 29 ust. 1 cytowanej ustawy, po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, nie krótszym niż 2 miesiące od dnia otrzymania przez właściciela nieruchomości pisemnej oferty Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, na wniosek Generalnego Dyrektora Wojewoda wszczyna postępowanie wywłaszczeniowe. Zdaniem organu Agencja Budowy i Eksploatacji Autostrad wypełniła w tej mierze obowiązek ustawowy, bowiem pisemna oferta została skierowana do A. i S. małżonków T. w dniu [...] czerwca 1997 r. Wobec braku zgody właścicieli gruntu na zawarcie umowy, Wojewoda W. w dniu [...] października 1997 r. wyznaczył dodatkowy termin zawarcia umowy do dnia [...] grudnia 1997 r. Organ odwoławczy podniósł także, iż sposób określenia wysokości odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy autostrady został uregulowany w art. 32 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych, zgodnie z którym – odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno odpowiadać jej wartości rynkowej, ustalonej wg stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady. Przepis art. 18 ust. 1 – obowiązującej w dacie orzekania – ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721) jednoznacznie precyzował, iż wysokość odszkodowania ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji dróg i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Stosownie do omawianego wyżej przepisu Wojewoda W. ustalił wysokość odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego, określając wartość przedmiotowej części nieruchomości na 81 000 zł. Organ odwoławczy uznając ustalenie to za prawidłowe, podkreślił, iż subiektywne przekonanie odwołującego się o zaniżeniu wartości nieruchomości, nie świadczy o wadliwości operatu szacunkowego, zwłaszcza, że S. T. nie przedstawił alternatywnej opinii rzeczoznawcy majątkowego ani też innego dowodu dyskwalifikującego ten operat. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. T., twierdząc, iż decyzja ta narusza prawo własności zastrzeżone w Konstytucji, podnosząc jednocześnie, iż akceptowałby dobrowolnie sprzedaż gruntu, ale za wyższą cenę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wskazał, iż kontrolowane w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast jest prawidłowe i brak jest podstaw do kwestionowania jego legalności. Wyjaśniono, że choć zaskarżenie dotyczyło całości decyzji, tj. zarówno kwestii wywłaszczenia jak i odszkodowania, to stanowisko wyrażone w skardze dotyczące wysokości odszkodowania za 1 m2 w kwocie 20 zł, świadczy o tym, że w istocie rzeczy problem związany z orzeczonym wywłaszczeniem sprowadzał się w zasadzie do wysokości ustalonego odszkodowania. Sąd I instancji podkreślił, iż operat szacunkowy sporządzony został przez osobę uprawnioną, tj. rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] czerwca 2003 r. i zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji z zakresu dróg krajowych, a także rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 230, poz. 1924), a pomiędzy datą sporządzenia wyceny a wydaniem decyzji przez Wojewodę upłynął okres miesiąca, przy czym decyzja organu I instancji zapadła w sytuacji stabilizacji rynku. W uzasadnieniu wskazano, iż wywłaszczenie następowało w oparciu o istniejącą decyzję lokalizacyjną i lustrację nieruchomości z dnia [...] maja 2003 r. Powołując się na przepis § 37 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. Sąd wyjaśnił, iż przy określeniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele, tj. z przeznaczeniem pod budowę dróg. Jednocześnie Sąd I instancji zgodził się z argumentacją organu odwoławczego, iż skarżący kwestionujący wysokość odszkodowania, nie domagał się przeprowadzenia na tę okoliczność dowodu z opinii innego rzeczoznawcy ani też sam nie przedstawił żadnego innego, miarodajnego dowodu. Dla porządku Sąd z urzędu zauważył, iż postępowanie wywłaszczeniowe dotyczyło gruntu składającego się z trzech działek, tj. nr [...],[...] i [...]. Działka nr [...] opisana w decyzji administracyjnej stanowiła odrębną nieruchomość od pozostałych działek w rozumieniu art. 46 § 1 k.c., a nie jak to określono "część nieruchomości". Jednak w ocenie Sądu uchybienie to pozostało bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł S. T. reprezentowany przez pełnomocnika zaskarżając go w całości. Wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia w toku postępowania przez organ II instancji: – art. 15 k.p.a. w ten sposób, iż dokonano jedynie kontroli zasadności argumentów podnoszonych w stosunku do decyzji organu I instancji, bez ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy; – art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, w tym zwłaszcza rozpatrzenia możliwości wykonania kolejnego operatu szacunkowego, uwzględniającego wartości rynkowe nieruchomości; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, iż operat szacunkowy z dnia 4 czerwca 2003 r. uwzględnia wartość rynkową wywłaszczonych nieruchomości w dniu wydania stosownej decyzji. W związku z powyższym, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż organ odwoławczy z naruszeniem art. 15 k.p.a. ograniczył się do rozpatrzenia zarzutów odwołania, nie dokonując oceny zasadności decyzji I instancji. Mając na uwadze, że skarżący kwestionował rzetelność operatu szacunkowego, obowiązkiem organu, pomimo braku formalnego wniosku było rozważenie możliwości powołania nowego biegłego i sporządzenia stosownego operatu szacunkowego. Nadto skarga kasacyjna zarzuca, iż grunty nabywane na inny cel niż autostrada i przez inne podmioty osiągają znacznie wyższe ceny, wobec czego nie sposób uznać ustaleń dokonanych w operacie szacunkowym za ustalenie wartości "rynkowej". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego też względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istota zasady dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a. sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Prawidłowo Sąd I instancji przyjął, iż organ odwoławczy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w granicach rozstrzygnięcia decyzji I instancji, rozpatrzył ponownie sprawę dokonując ustaleń faktycznych oraz jego oceny prawnej. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. sprowadza się w istocie do zarzutu nierozpatrzenia przez organ odwoławczy możliwości wykonania kolejnego operatu szacunkowego z naruszeniem zasad określonych w art. 7 i 77 k.p.a. Tymczasem, co podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny, organ odwoławczy przyjął, iż odszkodowanie zostało ustalone na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, stosownie do przepisu art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721) i stwierdził, że wartość przedmiotowej nieruchomości została ustalona prawidłowo. Stosownie więc do zasady dwuinstancyjności dokonał własnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy nie miał żadnych wątpliwości co do prawidłowości oraz rzetelności wykonanego operatu szacunkowego, a tylko takie, przy braku wniosku formalnego strony, uzasadniałyby działanie z urzędu zmierzające do sporządzenia kolejnej ekspertyzy na okoliczność wysokości odszkodowania. W toku postępowania administracyjnego skarżący nie przedstawił żadnego dowodu czy też alternatywnej wyceny nieruchomości, która weryfikowałaby dla niego pozytywnie operat szacunkowy wykonany na potrzeby ustalenia odszkodowania. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej zobligowany jest w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zebranie dowodów odnosi się do wszystkich faktów mających znaczenie prawne dla konkretnej sprawy. Zadaniem organu jest określenie faktów mających znaczenie prawne w oparciu o przepisy prawa materialnego, które stanowi podstawę rozstrzygnięcia. Zgromadzony materiał dowodowy w ocenie organu odwoławczego był wystarczający dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a żadne wnioski stron zmierzające do ustalenia odmiennego stanu faktycznego nie zostały przez organy pominięte. Chybionym jest również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych poprzez jego błędną wykładnię. Prawidłowo Sąd I instancji przyjął, iż zgodnie z cytowanym przepisem wysokość odszkodowania ustalono według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Sąd podkreślił, iż zgodnie z przepisem § 37 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 230, poz. 1924), przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Zasadnie więc w operacie szacunkowym jako materiał porównawczy przyjęto jedynie ceny gruntów sprzedawanych z przeznaczeniem pod budowę dróg. Całkowicie pozbawionym więc podstaw prawnych pozostaje zarzut skargi kasacyjnej, iż organy nie ustaliły prawidłowej wartości "rynkowej" nieruchomości bowiem grunty nabywane na inny cel niż autostrada osiągają znacznie wyższe ceny. Okoliczność ta nie mogła być brana pod uwagę ani przez organy prowadzące postępowanie, ani przez Sąd kontrolujący legalność zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.