II SA/Gl 1307/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2024 r. sprawy ze sprzeciwu L. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 5 września 2024 r. nr SKO.UL/41.7/295/2024/13169/RS w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 5 września 2024 r. nr SKO.UL/41.7/295/2024/13169/RS, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 527 z późn. zm. – dalej k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania M. H. (dalej – Inwestorka, Wnioskodawczyni), uchyliło decyzję Burmistrza Miasta L. (dalej – organ I instancji, Burmistrz Miasta) z dnia 17 czerwca 2024 r. nr [...] i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Burmistrza Miasta, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 29 listopada 2023 r., decyzją z dnia 17 czerwca 2024 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Budowa drogi" na działce nr 1, obręb [...], położonej przy ul. [...] w L.. W motywach decyzji wyjaśniono, że negatywne rozstrzygnięcie podyktowane było tym, że szerokość projektowanej drogi, nie spełnia wymogów z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm. – dalej r.w.t.b.). W odwołaniu z dnia 2 lipca 2024 r. pełnomocnik Inwestorki zarzucił rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnemu naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 – u.p.z.p.) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sprawie i bezzasadne uznanie, że przedmiotowa inwestycja nie jest zgodna z odrębnymi przepisami, podczas gdy przywołane przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie mają zastosowania do istniejących już budowli, co ma miejsce w niniejszej sprawie; 2) § 14 ust. 2 w związku z § 2 ust. 1 r.w.t.b. poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie wynikające z uznania, że do legalizacji istniejących już budowli (przebudowa drogi) mają zastosowanie przepisy wspomnianego rozporządzenia, a zatem zachodzi konieczność dostosowania wymogów dotyczących szerokości dojazdu i dojścia, podczas gdy wymagania dotyczące szerokości dróg dojazdowych do działek budowlanych oraz budynków i urządzeń z nimi związanych, ustalone w § 14 r.w.t.b., nie mają zastosowania do stanów już istniejących. Pełnomocnik Skarżącej ewentualnie, na wypadek uznania przez organ odwoławczy, że przepisy r.w.t.b. mają zastosowanie do istniejących już budowli, zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to art. 65 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że do przepisów odrębnych, o których mowa w tym przepisie zaliczają się przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podczas gdy rozporządzenie to wydane zostało na podstawie ustawy prawo budowlane i rozporządzenie to ma zastosowanie do późniejszego (niż etap wydania decyzji o warunkach zabudowy) etapu inwestycyjnego, tj. postępowania zmierzającego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Kolegium decyzją z dnia 5 września 2024 r. uchyliło decyzję organu I instancji oraz przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, że określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie obejmuje przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki. Badanie kwestii techniczno-budowlanych projektowanych obiektów zarezerwowane jest bowiem dla postępowania, w którym wydawane jest pozwolenie na budowę. Zatem, zdaniem Kolegium, organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Organ odwoławczy wskazał, aby w toku dalszego postępowania Burmistrz Miasta zweryfikował, czy inwestycja spełnia wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p., ponieważ z treści decyzji nie wynika by kwestia ta została zbadana. Zaznaczono ponadto, że w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że realizuje obowiązek legalizacji nałożony na niego przez organ nadzoru budowlanego (zob. wyroki NSA: z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. II OSK 1890/12 oraz z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2162/16). W konsekwencji – w ocenie Kolegium - konieczne jest ustalenie na jakim etapie znajduje się postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, a przede wszystkim, czy na Wnioskodawczynię nałożono obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W sprzeciwie z dnia 12 września 2024 r., skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, L. W. (dalej – Skarżący) – reprezentowany przez adwokata - zarzucił decyzji Kolegium naruszenie: 1) art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy; 2) art. 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie przeprowadzenia przez organ II instancji dodatkowego postępowania dowodowego w celu przesłuchania stron oraz prawidłowych oględzin przedmiotu sprawy, celem ustalenia, czy prace budowlane polegające na budowie drogi zostały wykonane oraz w jakim zakresie, czy jedynie poczyniono przygotowania do wykonania prac, które zostały następnie wstrzymane decyzją Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego; 3) art. 6, art. 8, art. 12, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i dokonanie w rezultacie naruszenia tych przepisów błędnych ustaleń faktycznych polegających na uznaniu, że droga została faktycznie wybudowana, co jest ustaleniem nieprawidłowym, ponieważ Inwestorka poczyniła jedynie przygotowywania do wybudowania tej drogi; 4) art. 6, art. 8, art. 12, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i dokonanie w rezultacie naruszenia tych przepisów błędnych ustaleń faktycznych polegających na uznaniu, że przedmiotowa droga została posadowiona, a zatem ustalenie warunków zabudowy wnioskowane przez Wnioskodawczynię jest nieadekwatne do stanu sprawy; 5) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z § 14 ust. 2 r.w.t.b. poprzez ich nieprawidłową wykładnię i błędne uznanie, że organ I instancji nieprawidłowo powyższe przepisy zastosował. Wobec tych zarzutów pełnomocnik Skarżącego wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przekazanie Kolegium sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że w myśl art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd podkreśla, że zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu I instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę merytorycznie. Ponadto już z kolejności przepisów, zawartych w art. 138 k.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Rozstrzygnięcie kasatoryjne z art. 138 § 2 k.p.a. jest zatem wyjątkiem od zasady załatwienia sprawy przez organy administracji publicznej. Wyjątek ten jest możliwy do zastosowania wyłącznie przy zaistnieniu ustawowych przesłanek (zob. wyroki NSA: z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14, Lex nr 2142416; z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt II OSK 65/15, Lex nr 2177618). Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga odniesienia się do treści art. 138 § 2 k.p.a. W świetle tego przepisu organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dla wykładni art. 138 § 2 k.p.a. istotne znaczenie ma art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Analiza norm procesowych wynikających z powyższych przepisów k.p.a. prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy może skorzystać z wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienia do skasowania decyzji organu I instancji tylko w sytuacji, w której organ ten, stosując środki wskazane w art. 136 § 1 k.p.a., nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Jak wskazuje się w orzecznictwie, sądowa ocena decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 43/19, Lex nr 2627240). Badając kwestię zasadności wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej podnieść przyjdzie, że organ odwoławczy uzasadnił to przede wszystkim tym, że wymagania techniczno-budowlane, kreowane uregulowaniami aktów wykonawczych do ustawy Prawo budowlane, nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Tym samym nie mogą być brane pod uwagę przy badaniu przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Dodatkowo wskazano na potrzebę ustalenia, czy ubieganie się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest związane z procesem legalizacji istniejącego obiektu budowlanego. Wyjaśnienia wymaga więc kwestia, czy Inwestorka została zobowiązana przez organ nadzoru budowlanego do przedłożenia wskazanego rozstrzygnięcia. Zajmując się tym problemem wskazać należy, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter rozstrzygnięcia związanego. Oznacza to, że spełnienie określonych prawem przesłanek obliguje organ administracji do wydania decyzji zgodnej z żądaniem wnioskodawcy. A contrario, brak chociażby jednej z nich, przesądza o negatywnym rozstrzygnięciu. W rozpatrywanym przypadku okoliczności, które muszą zostać spełnione przez inwestora określone zostały w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zauważyć przy tym należy, że w myśl art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się m.in. do obiektów liniowych, do których zalicza się drogi. W takim przypadku nie bada się więc tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dostępu inwestycji do drogi publicznej. Podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie o tym, czy na danym terenie określona inwestycja może być zlokalizowana z uwagi na istniejący ład przestrzenny. To zaś, czy będzie mogła ona w rzeczywistości powstać z uwagi na kwestie techniczne, jej usytuowanie na konkretnym podłożu oraz czy jej realizacja nie spowoduje niedopuszczalnej ingerencji we własność innych podmiotów, rozważane jest i rozstrzygane w postępowaniu o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, a nie w postępowaniu o warunkach zabudowy (zob. wyroki NSA: z dnia 12 marca 2024 r. sygn. akt II OSK 1566/21, Lex nr 3708174; z dnia 19 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1623/19, Lex nr 3393115). Poczynione powyżej wywody pozwalają na stwierdzenie, że kwestie techniczne nie mogą co do zasady stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Tym samym poza zakresem kompetencji organu administracji było wypowiadanie się w materii parametrów projektowanej drogi. Rozstrzygnięcie co do wymagań technicznych jakie znajdują zastosowanie do danego obiektu budowlanego należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej (w przypadku ubiegania się o pozwolenie na budowę) lub organów nadzoru budowlanego (w postępowaniach związanych z samowolą budowlaną). Podnieść przy tym należy, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy może co do zasady dotyczyć wyłącznie mającego powstać przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku dopuszczalne jest wyjątkowo - w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego (zob. wyroki NSA: z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2162/16, Lex nr 2345617; z dnia 16 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2665/18, Lex nr 3243632; z dnia 20 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2246/20, Lex nr 3609154). Z akt wynika, że inwestycja polegająca na budowie drogi przynajmniej została rozpoczęta. Dlatego też – jak trafnie zauważyło to Kolegium - przed rozpatrzeniem wniosku Inwestorki koniecznym jest ustalenie, czy działania te są związane z obowiązkami nałożonymi przez organ nadzoru budowlanego i czy są one aktualne (nie upłynął czasookres na przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy). Przyjąć więc należy, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., gdyż przepisy techniczno-budowlane nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu wskazanego uregulowania. Ponadto zachodzi konieczność zbadania, czy inwestycja pozostaje w zgodzie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Organ I instancji skoncentrował się bowiem tylko i wyłącznie na niezgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi, a zaniechał oceny przedsięwzięcia w kontekście wspomnianego art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W tej sytuacji należy przeprowadzić postępowanie w pełnym zakresie. Świadczy to o tym, że Kolegium nie mogło uzupełnić postępowania dowodowego w sposób, który nie stanowiłby naruszenia zasady dwuinstancyjności. Ponadto należy zwrócić uwagę na specyfikę postępowania w tego typu sprawach, gdzie – w myśl art. 60 ust. 4 u.p.z.p. - projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy przygotowuje osoba, o której mowa w art. 5 u.p.z.p., albo osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadająca uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. W niniejszym przypadku taki projekt nie został przygotowany stosownie do art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Niezależnie od tego przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej, sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy, wykracza znacząco poza ramy unormowanego w art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego (zob. wyroki NSA: z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2903/18, Lex nr 2589801; z dnia 25 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 589/24, Lex nr 3734420). Nie można zatem przychylić się do zarzutów sprzeciwu o naruszeniu przez Kolegium przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, art. 8, art. 12, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 i art. 138 k.p.a., a także prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Ponadto, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną nie naruszył przesłanek ustawowych z art. 138 § 2 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw. Zgodnie natomiast z art. 64d § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznał sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym.