I OSK 1598/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant asystent sędziego Olga Malicka po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 759/19 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 10 stycznia 2019 r. nr DLI-V.4615.32.2018.RK w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. oddala wniosek Z.H. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 września 2019 r. I SA/Wa 759/19, oddalił skargę Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 10 stycznia 2019 r. nr DLI-V.4615.32.2018.RK, w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego, tj. § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.: dalej: "rozporządzenie"), w zw. z art. 159, art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.; dalej: "u.g.n."), w zw. z art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm.) przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że gruntami przyległymi, o których mowa w § 36 ust. 4 rozporządzenia, do nieruchomości wycenianej, dla której prowadzona jest księga wieczysta o nr [...], która na dzień wywłaszczenia była przeznaczona pod inwestycję drogową, są nieruchomości położone w pobliżu nieruchomości wycenianej (w jej szeroko rozumianym sąsiedztwie), podczas gdy gruntami przyległymi są grunty graniczące z nieruchomością wycenianą, w efekcie czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie przyjął, że nieruchomościami o przeważającym przeznaczeniu z tak wyodrębnionego zbioru gruntów przyległych są nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową na gruntach leśnych - M3(12), co doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badający formalną prawidłowość operatu szacunkowego do stwierdzenia, że nie ma podstaw do podważenia prawidłowości operatu szacunkowego z 16 stycznia 2018 r. sporządzonego przez Irenę Kowalską. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej, a na wypadek uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych. Zażądał też przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Na wstępie zauważyć należy, że skarga kasacyjna oparta została na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a) i obok § 36 ust. 4 rozporządzenia przywołuje szereg przepisów ustawowych (jak art. art. 159, art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.g.n., art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r.), co do których w żaden sposób nie wyjaśnia, nawet w uzasadnieniu, na czym polegało ich naruszenie. Przypomnieć zatem należy, że "Tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (zob. wyroki NSA z: 18 października 2011 r. II FSK 797/10; 13 września 2011 r. II FSK 593/10; 18 maja 2011 r. II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r. II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo; 20 stycznia 2022 r. III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r. III OSK 1434/21). Jest możliwe, że kilka przepisów może tworzyć określoną normę prawną, ale wówczas zarzut skonstruowany z kilku przepisów musi wskazywać, że tworzą one właśnie taką normę prawną, jaka jest jej treść, i w jaki sposób taka norma została naruszona" (zob. wyrok NSA z 6.09.2023 r. I OSK 89/23, LEX nr 3613094). Tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej, jak w niniejszej sprawie, nie spełnia powyższego wymogu, co uniemożliwia odniesienie się do niego w zakresie przywołanych wyżej przepisów ustawowych. Co zaś się tyczy zarzutu naruszenia § 36 ust. 4 rozporządzenia, to przepis ten miałby zostać naruszony przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że gruntami przyległymi do nieruchomości wycenianej, która na dzień wywłaszczenia była przeznaczona pod inwestycję drogową, są nieruchomości położone w jej pobliżu (w jej szeroko rozumianym sąsiedztwie), podczas gdy gruntami przyległymi są grunty graniczące z nieruchomością wycenianą. W istocie więc skarga kasacyjna kwestionuje dobór przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości podobnych przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej (str. 12 operatu). Wbrew więc twierdzeniom skargi kasacyjnej, zarzut nie odnosi się do treści przepisu, ale do jego zastosowania w okolicznościach danej sprawy (ewentualnie błędnej wykładni i zastosowania). "Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego - iż sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Co do zasady nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano skutecznie równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie, co też ma miejsce w niniejszej sprawie. Błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości" (por. wyrok NSA z 31.10.2023 r. I GSK 1258/20, LEX nr 3621246). Ponieważ w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów opartych na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) i nie zostały wobec tego zakwestionowane ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia (przypomnijmy, że Sąd I instancji uznał, że "na analizowanym terenie przeważają działki o przeznaczeniu do zabudowy na terenach leśnych" – str. 9 uzasadnienia wyroku), a w istocie rzeczy zarzut odnosi się do niewłaściwego zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia, to tak skonstruowany zarzut nie mógł stanowić usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku). Oddalono natomiast wniosek Z.H. o zwrot kosztów stawiennictwa na rozprawę, gdyż nie zostały one w żaden sposób wykazane.