III OSK 3313/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 272/23 w sprawie ze skargi D.W. na bezczynność Banku Gospodarstwa Krajowego z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 14 lutego 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej postanawia: umorzyć postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lipca 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 272/23 oddalił skargę D.W. na bezczynność Banku Gospodarstwa Krajowego z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 14 lutego 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Pismem z dnia 3 kwietnia 2023 r. D.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Banku Gospodarstwa Krajowego z siedzibą w Warszawie (dalej w skrócie: "BGK") w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 14 lutego 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucił naruszenie przez organ art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej w skrócie: "u.d.i.p."), poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w określonym przepisami prawa terminie 14 dni. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do dokonania w określonym terminie niezbędnej czynności udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 14 lutego 2023 r. zwrócił się drogą mailową do Banku Gospodarstwa Krajowego z siedzibą w Warszawie o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek został złożony w następującym brzmieniu: "Szanowni Państwo, w związku z wymaganiem opisanym przez Państwa w postępowaniu przetargowym o sygnaturze DZZK.45.DZU.2022 Dostawa, wdrożenie i konfiguracja infrastruktury firewall typu Next Generation Firewall wraz ze świadczeniem usług serwisu w punkcie 1.1.3: Producent oferowanego w postępowaniu rozwiązania nie może posiadać certyfikacji oprogramowania FSTEC Federacji Rosyjskiej i nie może występować na stronie certyfikacji (...) oraz odpowiedziami na pytanie numer 23, prosimy o potwierdzenie, że zgodnie z literalnym brzmieniem wymagań określonych w: 1. Funkcjonalności podstawowe dla urządzenia NGFW typu I pkt 1.1.3 OPZ, 2. Funkcjonalności podstawowe dla urządzenia NGFW typu II pkt 1.1.3 OPZ, 3. Funkcjonalności podstawowe dla urządzenia NGFW typu III pkt 1.1.3 OPZ, 4. Funkcjonalności podstawowe dla urządzenia NGFW typu IV pkt 1.1.3 OPZ, zakaz posiadania certyfikacji oprogramowania FSTEC Federacji Rosyjskiej oraz zakaz występowania na podanych stronach certyfikacji FSTEC dotyczą producenta zaoferowanego rozwiązania, niezależnie od tego, czy oferowana jest wersja oprogramowania konkretnie wskazana na w/w liście czy też dla której wydano w/w certyfikację. Wskazujemy, że nie tylko literalna treść wymagania, ale też względy bezpieczeństwa potwierdzają powyższe rozumienie, gdyż w przeciwnym wypadku, wymaganie byłoby łatwe do ominięcia poprzez proste powołanie się na inną wersję oprogramowania, z pominięciem zagrożeń związanych z występowaniem danego producenta na w/w liście lub też posiadaniem przez niego wskazanej certyfikacji oprogramowania (w którejkolwiek z wersji). Odpowiedź nr 23: Zamawiający potwierdza interpretację w/w zapisu. Niniejszym proszę o udzielenie informacji publicznej, czy używacie Państwo rozwiązań producentów takich jak: Microsoft, Fortinet, HP, Cisco, Extreme, Oracle. Wymienieni powyżej producenci znajdują się na wskazanych przez Państwa stronach (w załączeniu przesyłamy wydruki). Jeśli odpowiedź na powyższe pytanie brzmi "tak", proszę o przesłanie informacji do kiedy planujecie ich Państwo używać, gdyż zgodnie z opisem zamówienia nie dopuszczacie Państwo ich użytkowania w Państwa organizacji". Skarżący podkreślił, że w dniu 28 lutego 2023 r. otrzymał mailowo następującą odpowiedź na złożony wniosek: "Szanowny Panie, informuję, że na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, z uwagi na szczególny charakter sprawy, musimy wydłużyć termin udzielenia odpowiedzi na Pana wniosek. Odpowiedzi udzielimy w terminie do 3 marca 2023 r.". Stwierdził, że do dnia wniesienia skargi, tj. do dnia 3 kwietnia 2023 r., skarżący nie otrzymał od organu żadnej odpowiedzi, co oznacza, że BGK pozostaje w bezczynności. Bank Gospodarstwa Krajowego z siedzibą w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Organ podał, że wbrew twierdzeniu skarżącego odniósł się do złożonego wniosku. Najpierw – w dniu 28 lutego 2023 r. – z uwagi na szczególny charakter sprawy BGK poinformował wnioskodawcę o przedłużeniu terminu udzielenia odpowiedzi na wniosek do dnia 3 marca 2023 r., zaś rozstrzygnięciem z dnia 1 marca 2023 r. BGK ustosunkował się do wniosku strony. Organ podkreślił, że rozstrzygnięcie z dnia 1 marca 2023 r. zostało wysłane na adres korespondencyjny skarżącego wskazany w stopce wniosku. Na potwierdzenie powyższego przedłożył odpowiedź BGK z dnia 1 marca 2023 r. skierowaną do wnioskodawcy, wraz z potwierdzeniem jej odbioru w dniu 7 marca 2023 r. W piśmie tym BGK wskazał: "Szanowny Panie, w odpowiedzi na wniosek, który złożył Pan w trybie dostępu do informacji publicznej informujemy, że nie możemy udzielić informacji. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej, w zakresie, jaki jest szczególnie istotny dla interesu publicznego. Prawo do uzyskania informacji przetworzonej jest ograniczone do przypadków, w których jest to istotne dla interesu publicznego. Wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej (zob. wyrok WSA w Krakowie z 26 września 2005 r., II SA/Kr 984/05, LEX nr 869735). Przetworzeniem informacji jest więc zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 19 grudnia 2005 r., IV SAB/Wr 47/05, LEK nr 887699). W naszej ocenie Pana wniosek odnosi się do informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Żądanie bowiem udzielenia informacji publicznej dotyczącej rozwiązań producentów takich jak: Microsoft, Fortinet, HP, Cisco, Extreme, Oracle, z prośbą o przestanie informacji do kiedy planujemy jej używać, rodzi po stronie BGK konieczność przeprowadzenia czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez BGK samodzielnej interpretacji i oceny. Pana wniosek rodzi konieczność przetworzenia przez BGK informacji, wobec czego jej udostępnienie, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest możliwe tylko w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W ocenie BGK, udostępnienie danych objętych wnioskiem nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, czyli szczególnie istotne dla ogółu obywateli. Co prawda pojęcie interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym, ale w istocie dla dokonania prawidłowej oceny, czy udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, ma znaczenie nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, lecz także istota i charakter żądanej informacji. W art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. chodzi m.in. o to, czy uzyskanie danej informacji przetworzonej może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. Nie wystarczy przy tym, że uzyskanie informacji przetworzonej jest istotne dla interesu publicznego. Ma być ono szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy jest to informacja przetworzona. Informujemy, że zgodnie z art. 17 ust. 2 u.d.i.p. może Pan wystąpić o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od daty doręczenia niniejszego pisma. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania, o którym mowa w art. 16 u.d.i.p. Informujemy, że niewniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie nie zamyka wnioskodawcy drogi do wniesienia skargi do są sądu administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należy wnieść za pośrednictwem Banku w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego stanowiska. Wpis od skargi jest stały i wynosi 100 zł. Z poważaniem, A.C. Rzecznik Prasowy.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest dopuszczalna, ale nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku wskazał, że w sprawie bezsporne jest, iż BGK jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. – zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o Banku Gospodarstwa Krajowego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2153, dalej w skrócie: "ustawa o BGK"), Bank Gospodarstwa Krajowego, jest bankiem państwowym w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (Dz. U. z 2021 r., poz. 2439 ze zm.). W świetle art. 2 ust. 5 ustawy o BGK, BGK należy do systemu instytucji rozwoju, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (Dz. U. z 2022 r. poz. 760 i 1079). System ten, zgodnie z art. 2 w/w ustawy, tworzą: 1) Polski Fundusz Rozwoju, 2) Bank Gospodarstwa Krajowego, 3) Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, 4) Korporacja Ubezpieczeń Kredytów Eksportowych Spółka Akcyjna, 5) Polska Agencja Inwestycji i Handlu Spółka Akcyjna, 6) Agencja Rozwoju Przemysłu Spółka Akcyjna. Zgodnie z art. 4 ustawy o BGK, do podstawowych celów działalności BGK, w zakresie określonym ustawą oraz odrębnymi przepisami, należy wspieranie polityki gospodarczej Rady Ministrów, rządowych programów społeczno-gospodarczych, w tym poręczeniowo-gwarancyjnych oraz programów samorządności lokalnej i rozwoju regionalnego, obejmujących w szczególności projekty: 1) realizowane z wykorzystaniem środków pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz międzynarodowych instytucji finansowych; 2) infrastrukturalne; 3) związane z rozwojem sektora mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców; – w tym realizowane z wykorzystaniem środków publicznych. Nie ma zatem wątpliwości, że BGK jest podmiotem wykonującym zadania publiczne i dysponującym majątkiem publicznym, a zatem podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. Sąd pierwszej instancji stwierdził ponadto, że zgodnie z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega zatem informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2d u.d.i.p.), o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), w tym o treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (lit. a), o stanowiskach zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu Kodeksu karnego (lit. b), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). W ocenie WSA w Warszawie, w niniejszej spawie BGK w żaden sposób nie kwestionował, że żądanie skarżącego dotyczące używanych przez Bank "rozwiązań" określonych producentów i okresu ich używania stanowi informację publiczną. Żądanie wniosku stanowi w istocie informację o sprawie publicznej, albowiem odnosi się do funkcjonowania BGK. Sposób sformułowania wniosku nie daje podstaw do przyjęcia, że mamy do czynienia wyłącznie z informacją ze sfery technicznej, skoro żądanie dotyczy informacji o stosowaniu rozwiązań wymienionych we wniosku producentów. Żądanie nie dotyczy przy tym udostępnienia informacji o konkretnych "rozwiązaniach", ale o producentach, których "rozwiązania" są używane w BGK. W sytuacji zatem, gdy – tak jak w tej sprawie – wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że BGK w dniu 1 marca 2023 r. wydał decyzję nr BKZ.0143.16.2023.KSZYM5 o odmowie udostępnienia informacji publicznej, z powołaniem się na art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Decyzja ta (pismo BGK z dnia 1 marca 2023 r.) wysłana została do skarżącego na podany we wniosku adres w dniu 1 marca 2023 r. przesyłką poleconą. Organ przedłożył dowód doręczenia stronie tej decyzji z dniem 7 marca 2023 r. Wprawdzie pismu z dnia 1 marca 2023 r. BGK nie nadał nazwy "decyzja", to jednak w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości – z uwagi na treść tego pisma – że spełnia ono wymogi pozwalające uznać je za decyzję w rozumieniu art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Pismo z dnia 1 marca 2023 r. nie pozostawia wątpliwości, że pochodzi od Banku Gospodarstwa Krajowego z siedzibą w Warszawie. Pismo to skierowane jest do skarżącego w odpowiedzi na jego wniosek z dnia 14 lutego 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz zawiera w sobie rozstrzygnięcie. Z jego treści jednoznacznie wynika, że BGK nie udostępni (a zatem odmawia udostępnienia) żądanej informacji. W piśmie wskazano powód odmowy – powołano się na art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., tj. na przetworzony charakter informacji publicznej oraz stwierdzono, że udostępnienie żądanej informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wreszcie pismo to zostało podpisane przez A.C. – rzecznika prasowego. Z treści pisma wynika, że rzecznik prasowy udzielił odpowiedzi nie we własnym imieniu, a w imieniu BGK, albowiem w piśmie wskazuje się formy: "nie możemy udzielić informacji", "w naszej ocenie", "informujemy". Do akt sprawy przedłożono ponadto pełnomocnictwo nr 511/2022 dla A.C. do reprezentowania BGK. Co więcej, pismo z dnia 1 marca 2023 r. zawiera pouczenie o dopuszczalności, terminie i sposobie wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także skargi do sądu administracyjnego. Wobec powyższego – zdaniem WSA w Warszawie – treść pisma z dnia 1 marca 2023 r. pozwala na zakwalifikowanie go jako decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W konsekwencji, wobec wydania w dniu 1 marca 2023 r. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, stwierdzić należało, że BGK nie pozostawał w bezczynności w dniu wniesienia skargi i nie pozostaje w bezczynności w dniu orzekania przez Sąd w tej sprawie. Wprawdzie decyzja wydana została w piętnastym dniu po wniesieniu wniosku, to jednak w czternastym dniu organ informował stronę o przedłużeniu terminu, a decyzję wydał niezwłocznie, następnego dnia. Decyzja ta została doręczona w dniu 7 marca 2023 r. Wprawdzie wnioskodawca wskazał we wniosku adres poczty tradycyjnej, jak również adres e-mail, to jednak organ wydał decyzję administracyjną i z tego względu wysłał ją przesyłką pocztową poleconą na adres korespondencyjny wskazany we wniosku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł D.W. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że żądane przez skarżącego we wniosku dokumenty nie mają charakteru informacji publicznej; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 16 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że pismo z dnia 1 marca 2023 r. jest decyzją odmowną na wniosek złożony przez skarżącego; 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a., poprzez niestwierdzenie, że w sprawie doszło do bezczynności organu, mimo że organ nie podjął działań, do których był zobowiązany w oparciu o przepisy u.d.i.p., co skutkowało oddaleniem skargi na bezczynność. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Na rozprawie w dniu 18 grudnia 2024 r. pełnomocnik D.W. cofnął skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 60 w zw. z art. 193 p.p.s.a., skarżący może cofnąć skargę kasacyjną. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie cofnięcie skargi kasacyjnej przez organ nie zmierza do obejścia prawa i nie powoduje utrzymania w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności i tym samym, w świetle art. 60 w zw. z art. 193 p.p.s.a., jest dopuszczalne. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.