II SA/Gl 1678/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi F. B. (B.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 21 sierpnia 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2355/2023/17273 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 2 czerwca 2023 r. F. B., zwany dalej skarżącym, wniósł o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad bratem M. B., niezdolnym do dnia 31 maja 2025 r. do samodzielnej egzystencji. Skarżący oświadczył, że wraz z bratem prowadzi wspólne gospodarstwo domowe i od 2016 r. sprawuje nad nim opiekę, która polega na robieniu zakupów, gotowaniu, sprzątaniu, podawaniu leków, organizacji życia, koordynacji wizyt lekarskich, prowadzeniu gospodarstwa domowego, w tym palenia i ogrzewania, oraz organizowaniu bieżącego opału, jak i pilnowaniu by brat nie dopuścił do powstania zdarzeń losowych, np. pożaru. W dniu 21 czerwca 2023 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy, w którym pracownik socjalny zreferował oświadczenia złożone przez skarżącego odnośnie zakresu sprawowanej opieki, stanu zdrowia brata skarżącego oraz możliwości podjęcia przez skarżącego zatrudnienia. Ustalono również, że skarżący jest zarejestrowany jako bezrobotny i z tego tytułu pobiera zasiłek. Wobec tak zgromadzonego materiału dowodowego, Prezydent Miasta W. decyzją z dnia 13 lipca 2023 r. odmówił przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad bratem. W uzasadnieniu powołał się na fakt, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała przed ukończeniem przez tę osobę 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Jako kolejną negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia wskazał na zakres opieki, który umożliwia skarżącemu podjęcie zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Nadto, zdaniem organu I instancji, brak jest związku przyczynowo - skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącego a koniecznością sprawowania opieki nad bratem. Zaznaczył również, że skarżący i jego brat mają jeszcze siostrę, która także powinna realizować obowiązek opieki nad niepełnosprawnym bratem. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 390), zwanej dalej u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z Konstytucją. Stąd też SKO wskazało, że kryterium momentu powstania niepełnosprawności, nie może być brane pod uwagę przy ocenianiu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy podzielił natomiast stanowisko organu I instancji, iż w sprawie brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją lub nie podejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad członkiem rodziny. Zaakcentował przy tym, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest wynagrodzeniem za sprawowanie faktycznej opieki, ale rekompensatą za utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy, organ odwoławczy podał, że zakres wykonywanych przez skarżącego czynności należy określić mianem wspomagających. W konsekwencji tego Kolegium stwierdziło, że w sprawie nie zaistniały jakiekolwiek obiektywne przeszkody w odniesieniu do brata skarżącego w wywiązywaniu się przez niego ze swoich obowiązków alimentacyjnych osobiście lub przez opłacenie opieki. SKO przywołało także przepisy u.ś.r. oraz szeroko odniosło się do celu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jak i przesłanek jego przyznania, przywołując liczne orzecznictwo sądów administracyjnych. W treści decyzji wielokrotnie wspomniano o opiece nad "matką" i określenie to było traktowane zamiennie z imieniem i nazwiskiem brata skarżącego lub zwrotem "brat". Pismem z dnia 14 września 2023 r. skarżący złożył skargę i podał, że stan zdrowia jego brata się pogarsza i istnieje konieczność sprawowania całodobowej opieki nad nim. Zaznaczył, że wobec tego nie może podjąć zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując przy tym swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z uwagi na argumenty w niej zawarte. Zaznaczyć bowiem przyjdzie, że Sąd rozpoznając skargę nie był związany jej zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, co wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Na wstępie niniejszych rozważań wskazać należy, że działania procesowe organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w art. 6 k.p.a. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem (procesowym, materialnym, ustrojowym) każdej czynności organu, w tym czynności orzeczniczej podejmowanej zgodnie z normami kompetencyjnymi zawartymi w przepisach prawa. Zawarte w normach procesowych zasady ogólne postępowania administracyjnego nakazują, aby organ administracji publicznej rozpoznający sprawę - i w efekcie wydający decyzję - prowadził postępowanie w taki sposób, aby budzić zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Winien więc działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak też wyjaśniać stronom zasadność przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Powinien również mieć na względzie, że zasady ogólne postępowania administracyjnego są integralną częścią przepisów regulujących to postępowanie i są dla niego wiążące na równi z innymi przepisami postępowania. Przywołane zasady na mocy art. 140 k.p.a., znajdują też odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie administracyjne jest bowiem postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.), co oznacza, że każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem I instancji podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przed organem II instancji. Istotą postępowania odwoławczego jest zatem ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, do czego ustawodawca wyposażył ten organ w środki prawne wskazane w art. 138, art. 136 i art. 140 k.p.a. Decyzja organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Wniesienie odwołania powoduje więc w myśl powyższego, przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Ocenie organu odwoławczego podlega całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie przed organem I instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez ten organ. Powyższe rozważania były o tyle konieczne, że to właśnie naruszenie omówionych zasad przesądza o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. W szczególności wskazać przyjdzie, że naruszenia te doprowadziły do nieuzasadnionego i przedwczesnego przyjęcia przez organ odwoławczy, że w sprawie zaistniały negatywne przesłanki ujęte w art. 17 u.ś.r. Zaakcentować w tym miejscu wypada, że organy obu instancji podały, że przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niezdolnym do samodzielnej egzystencji bratem nie jest możliwe z uwagi na brak związku przyczynowo - skutkowego między tą opieką a rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącego oraz stwierdziły, że zakres tej opieki nie jest wystarczający by przyznać skarżącemu wnioskowane świadczenie. W ocenie Sądu, wobec dotąd zgromadzonego materiału dowodowego, nie można jednak podzielić tak przedstawionych poglądów. Wątpliwości Sądu w sprowadzają się do oceny prawidłowości rozpoznania złożonego przez skarżącego odwołania i treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. O ile sporządzony przez organ II instancji opis stanu faktycznego niniejszej sprawy jest poprawny i nie zawiera błędów, o tyle w dalszej części uzasadnienia są one liczne. I tak kolejno: Wyrażone na str. 4 decyzji sformułowanie: "W analizowanym przypadku nie można zatem mówić o istnieniu związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją lub nie podejmowaniem przez stronę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad matką" nasuwa wątpliwość co do tego czy organ odwoławczy odniósł się w nim do sytuacji skarżącego. W tym miejscu zaznaczyć także przyjdzie, że zwrot "nad matką" po wielokroć został użyty w rozważaniach zaskarżonej decyzji. Trudno tym samym stwierdzić czy organ odwoławczy odnosił się do sytuacji skarżącego i jego brata, skoro zamiennie traktowano słowa: "brat", "M. B." oraz "matka". Następnie organ odwoławczy (na stronie 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) przywołał fragment uzasadnienia sprawy zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku (III SA/Gd 944/21), która dotyczyła podobnej sytuacji życiowej strony skarżącej, po czym Kolegium stwierdziło, że: "W analizowanym stanie faktycznym sprawy, gdy strona wznowiła działalność gospodarczą celem wykonania usługi nie do obrony jest teza, że strona nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej tylko ze względu, że opiekuje się chorym bratem". W ocenie Sądu zdanie to nie koresponduje ani ze stanem faktycznym niniejszej sprawy, ani też tym przedstawionym w powyżej wskazanym orzeczeniu. Kolejno SKO (na str. 6 uzasadnienia) podzieliło pogląd, że wykonywanie zatrudnienia przez dzieci osoby wymagającej opieki czy nawet zamieszkiwanie w innej miejscowości nie stanowią obiektywnej okoliczności przesądzającej o tym, że nie są one w stanie sprawować opieki nad rodzicem. Zdaniem Sądu jest to kolejna ocena wyrażona przez organ odwoławczy, która nie odnosi się do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Wątpliwość Sądu budzą także oceny wyrażone w końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Dotyczą one sugestii co do finansowania usług opiekuńczych zleconych osobie trzeciej przez skarżącego. W świetle tego wskazać przyjdzie, że organy administracji publicznej, jako że działają na podstawie i w granicach prawa, nie mają podstaw do wyrażania ocen tego rodzaju, gdyż wykracza to poza zakres art. 17 u.ś.r. Jednocześnie, wobec argumentu podniesionego przez organ I instancji, iż skarżący i jego brat mają jeszcze siostrę, która powinna także realizować obowiązek opieki nad bratem, stwierdzić przyjdzie, że nie może to stanowić negatywnej przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż przepisy nie wskazują w żaden sposób dokładnie kto z członków rodziny ma podjąć się opieki nad osobą tego wymagającą. Wskazane wyżej mankamenty uzasadnienia zaskarżonej decyzji świadczą o naruszeniu przez organ odwoławczy, poza wskazanymi na wstępie zasadami ogólnymi, również art. 107 § 3 k.p.a. Nadto, co zostało już zaakcentowane w opisie stanu faktycznego niniejszego uzasadnienia, na skutek przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego organu I instancji, w formularzu "CZĘŚĆ IX" w rubrykach B i C zawarto ustalenia tego pracownika. Natomiast w rubryce D znalazły się jedynie poglądy wyrażone przez skarżącego, tj. "Pan F. B. wskazuje (...), "W/w podaje (...), "W/w poinformował, że (...)", a nie wnioski pracownika socjalnego, które powinny rozwiewać wątpliwości co do faktycznej sytuacji skarżącego oraz jego brata. Organ odwoławczy co do tego w ogóle nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Mając wszystko powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy będzie miał na uwadze wywiedzione wyżej okoliczności i wyrażoną ocenę prawną. W szczególności ponownie wydana decyzja ma stanowić o sytuacji skarżącego i jego brata oraz być przekonywująca w tym zakresie. Ustalenia faktyczne zawarte w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego dotyczące niniejszej sprawy mają znaleźć odzwierciedlenie w rozważaniach prawnych. Rozważenia wymaga także to, czy brak wniosków pracownika socjalnego, które powinny znaleźć się w wywiadzie środowiskowym, stanowi takie uchybienie, które powoduje konieczność uchylenia decyzji organu I instancji, czy też jest to okoliczność pozostająca bez wpływu na wydaną przez organ I instancji decyzję odmowną. Oceny tej należy dokonać w kontekście zakresu opieki sprawowanej przez skarżącego nad bratem i związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia a wykonywanymi czynnościami opiekuńczymi.