II OSK 3005/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 7 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1490/19 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 maja 2019 r. nr ... w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1490/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę M. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 maja 2019 r. nr ... w przedmiocie pozwolenia na budowę. M. S. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie: 1. art. 141 § 4 oraz 3 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) przez nieodniesienie się do zarzutów skargi a w szczególności do zarzutu 2 i tym samym zaakceptowanie sytuacji, iż pozwolenie na budowę może być wydane dla obiektu wybudowanego oraz rozbudowanego. Ponadto Sąd przyjął, iż podane tilty są maksymalne, lecz nie wskazał na podstawie jakich dokumentów to zweryfikował, tym bardziej, iż ocenił identyczną dokumentację jak ta, które została zakwestionowana w poprzednim orzeczeniu; 2) art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. przez nie wykonanie zaleceń prawomocnego wyroku WSA w Warszawie VII SA/Wa 1671/17 z dnia 30 maja 2018 roku w zakresie konieczności dokonania kwalifikacji przedsięwzięcia, a nie jego pojedynczych elementów z uwzględnieniem maksymalnych tiltów anten, tym bardziej, że organ orzekał w oparciu o identyczną dokumentację sporządzoną dla pojedynczych elementów przedsięwzięcia; 3) art. 28 ust 1 ustawy prawo budowlane w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przez utrzymanie w mocy pozwolenia na budowę dla obiektu wybudowanego oraz i odbudowanego tylko dlatego, że organ nie ustalił stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji. Ponadto dopiero od dnia 19.09.2020 roku można będzie ponownie wydać pozwolenie na budowę dla obiektu wybudowanego po uchyleniu decyzji przez sąd, lecz w niniejszej sprawie doszło do rozbudowy; 4) art. 7, 8 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przez zignorowanie wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku albowiem organ nie dokonał kwalifikacji przedsięwzięcia, lecz znowu jego pojedynczych elementów bez uwzględnienia maksymalnych tiltów anten przyjmując tylko wyjaśnienia osoby, którego roli w niniejszej sprawie nie wskazano. W istocie organ orzekał w oparciu o identyczną dokumentację jak ta zakwestionowana przez sąd; 5) art. 72 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2008 nr 199 noz. 1227) w powiązaniu § 2 ust 1 pkt 7 lit c) w związku z § 3 ust 8 pkt 1 lit g) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, iż ocena oddziaływania na środowisko, czyli raport jest wymagany obligatoryjnie lub fakultatywnie dla pojedynczego elementu przedsięwzięcia a nie dla jego całości. Ponadto organ I instancji doprowadził do akceptacji zakazanego przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości zjawiska tzw. "salami slicing". Dodatkowo z decyzji nie wynika ile wynosi moc 1.11 UP anten na danym sektorze, czy uwzględniono maksymalne tilty i na podstawie, jakich danych i tym samym, na jakiej wysokości wystąpią osie głównych wiązek anten mając na uwadze całość przedsięwzięcia. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Sąd Wojewódzki orzekł prawidłowo o oddaleniu skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 16 maja 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z 19 kwietnia 2017 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Wbrew zarzutowi dotyczącemu art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki sporządził uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób odpowiadający wymogom ustawowym, co pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Zaznaczyć należy, że Sąd Wojewódzki zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. wydał wyrok na podstawie akt sprawy, a z materiału dowodowego zgromadzonego w przeprowadzonym postępowaniu nie wynikała okoliczność zrealizowania budowy przedmiotowego obiektu, a tym bardziej jego rozbudowy. W uzasadnieniu wyroku brak jest stwierdzenia Sądu wskazującego na akceptację sytuacji, w której pozwolenie na budowę wydane zostało po zakończeniu robót budowlanych (w stanie prawnym obowiązującym przed zmianą art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego dokonanego ustawą z 13 lutego 2020 r. – Dz.U. nr 2020 poz. 471). Tym samym niezasadny okazał się zarzut dotyczący art. 28 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane). Jako chybione należało uznać także zarzuty wskazujące na naruszenie art. 153, art. 170 p.p.s.a. oraz art. 7, art., 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (punkty 2 i 4 skargi kasacyjnej), gdyż zarówno organ odwoławczy rozpoznający sprawę ponownie, jak też Sąd Wojewódzki uwzględniły ocenę prawną oraz wskazania wyrażone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2018 r. sygn. VII SA/Wa 1671/17. Stosownie do wytycznych Sądu Wojewódzkiego, organ odwoławczy przeprowadził dodatkowe czynności wyjaśniające w celu ustalenia oddziaływania spornej inwestycji na środowisko, a w szczególności wykluczenia możliwości negatywnego, ponadnormatywnego oddziaływania planowanej stacji bazowej na znajdujące się w sąsiedztwie siedliska ludzkie, a konkretnie miejsca dostępne dla ludności, o których stanowi art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Opierając się na uzupełniających wyjaśnieniach autorki dokumentacji projektowej (pisma inwestora z 3 kwietnia 2019 r. i 25 kwietnia 2019 r.), organ odwoławczy zweryfikował złożone do akt dokumenty w postaci: "Kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej pod względem oddziaływania na środowisko" oraz zamieszczonego w projekcie budowlanym "Graficznego modelu obszaru oddziaływania inwestycji", dokonując ustaleń w zakresie przewidywanych zasięgów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych z uwzględnieniem: (-) mocy EIRP i azymutu oraz przebiegu osi głównej wiązki promieniowania każdej anteny sektorowej, (-) nakładania się obszarów dla anten zawieszonych na tym samym azymucie, (-) przewidywanych dla danej stacji maksymalnych tiltów elektrycznych (tilty mechaniczne dla anten sektorowych określono jako zerowe, ze względu na zaprojektowanie specjalistycznych konstrukcji wsporczych), (-) miejsc dostępnych dla ludności. Organ odwoławczy, oceniając zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) doszedł do wniosku, że: - po pierwsze, przedmiotowa inwestycja nie należy do katalogu przedsięwzięć wymienionych w przepisach § 2 ust. 1 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; - po drugie, przyjęte dla inwestycji rozwiązania przestrzenne, funkcjonalne i konstrukcyjne eliminują przypadki dostępu ludzi do obszarów działających szkodliwie; - po trzecie, analiza przewidywanych rozkładów pól elektromagnetycznych, dla których przekroczony zostanie dopuszczalny poziom elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego, pozwala stwierdzić, że wystąpią one tylko i wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi, nie wprowadzając ograniczeń w sposobie korzystania z terenów przyległych. Z kolei Sąd Wojewódzki, po analizie stanu faktycznego sprawy, dokonanej na podstawie materiału zgromadzonego w aktach sprawy, zaakceptował powyższe stanowisko organu odwoławczego, nie dostrzegając żadnych uchybień proceduralnych, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy. Skoro w skardze kasacyjnej nie podważono szczegółowych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wyrokowania, to nieskuteczny okazał się zarzut dotyczący naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z §2 ust. 1 pkt 7 lit. c) oraz §3 ust. 8 pkt 1 lit. g) rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. Niezakwalifikowanie przedmiotowej stacji bazowej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - w rozumieniu ww. Rozporządzenia - skutkowało tym, iż nie było wymagane wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Nawiązując do argumentów zawartych w zarzutach kasacyjnych (punkty 2, 4 i 5), negujących kwalifikację przedsięwzięcia według parametrów pojedynczych anten, a nie całego obiektu stacji bazowej, zaznaczyć należy, że stosownie do Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2022 r. III OPS 1/22: "Przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Ponadto należy wskazać, że w niniejszej sprawie brak było przesłanek do tego, aby organy architektoniczno-budowlane, a następnie Sąd Wojewódzki, zakwestionowały wynikające z dokumentacji projektowej parametry techniczne zaprojektowanej stacji bazowej, w tym. m.in. układ i nachylenie do gruntu anten sektorowych (por. wyroki NSA z 26 kwietnia 2023 r. II OSK 1458/20, z 23 maja 2023 r. II OSK 1751/20). Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 5