III SA/Kr 1178/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki Asesor WSA Ewelina Dziuban Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Krakowie z dnia 2 czerwca 2023 r. nr SKO.ŚR/4111/544/2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skargę oddala. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi M. M. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 2 czerwca 2023 r. (nr SKO.ŚR/4111/544/2023) utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza A. z 24 kwietnia 2023 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia. W stanie faktycznym sprawy skarżąca pismem z 24.02.2023 r. wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad dziadkiem E. K. Osoba ta dysponuje orzeczeniem Powiatowego Zespołu d.s. Orzekania o Niepełnosprawności w W. z 6.02.2023 r. stwierdzającym znaczny stopień jej niepełnosprawności. Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego organ I instancji decyzją z 24.04.2023 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Rozstrzygnięcie to motywował treścią art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: ustawa). Wskazał, że nie może pominąć powyższego przepisu mimo wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 21.10.2014 r. (sygn. akt K 38/14) stwierdzającego jego częściową niekonstytucyjność. Nadto, organ wskazał na brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1a ustawy. Wywodził m.in., że niepełnosprawny dziadek skarżącej ma dwoje dzieci, które mogą go wspierać np. poprzez finansowanie opieki. Zwrócił organ uwagę, że z oświadczeń załączonych do akt wynika, że dzieci niepełnosprawnego nie mogą podjąć się opieki nad ojcem z uwagi na własne problemy zdrowotne. Finalnie organ podkreślił, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy stosować do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. W wyniku rozpoznania wniesionego przez skarżącą odwołania, organ II instancji decyzją z 2.06.2023 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium Odwoławcze zanegowało zasadność poglądu organu I instancji odnośnie dopuszczalności odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o art. 17 ust. 1b ustawy, wskazując na skutki prawne jaki wywołał powołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Zatem, określony wskazanym przepisem moment powstania niepełnosprawności, nie wyklucza według organu odwoławczego, możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Pomimo błędnej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy SKO w Krakowie doszło do przekonania, że kwestionowana decyzja odpowiada prawu. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że skarżącą obciąża obowiązek alimentacyjny względem dziadka – w dalszej kolejności, a to oznacza, że świadczenie pielęgnacyjne wnuczce osoby podlegającej opiece, nie przysługuje. Kolegium wskazało, że niepełnosprawny ma dwoje dorosłych dzieci, a żadne z nich nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sprawie nie ma okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącej względem jej dziadka przed obowiązkiem alimentacyjnym jego syna i córki. To bowiem dzieci w pierwszej kolejności są zobowiązane do alimentacji. SKO w Krakowie przywołało uchwałę NSA z 14.11.2022 r. (sygn. akt I OPS 2/22) i podkreśliło, że obowiązek alimentacyjny w dalszej kolejności powstaje z mocy prawa, a nie z wyboru dokonanego przez członków rodziny. W skardze na powyższą decyzję wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca podniosła zarzut naruszenia: - art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy nie budzi wątpliwości skarżąca była opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej, z którą prowadziła wspólne gospodarstwo domowe; - art. 17 ust. 1 pkt. 4 poprzez jego będą interpretację, w sytuacji gdy obowiązek alimentacyjny w przedmiotowej sprawie spoczywa bezpośrednio na skarżącej, która po śmierci swojej matki (córki niepełnosprawnego) wstąpiła niejako w przypisany jej obowiązek alimentacyjny wobec dziadka; - art. 128 w związku z art. 129 oraz 132 k.r.o. poprzez błędną interpretację w sytuacji, gdy wskazane przepisy statuują kolejność obowiązku alimentacyjnego w rodzinie. Skarga domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż skarżąca jest opiekunem faktycznym i sprawuje nad niepełnosprawnym dziadkiem 24-godzinną oraz ma pierwszeństwo spełnienia obowiązku alimentacyjnego z uwagi na fakt, iż jej matka, a córka niepełnosprawnego, nie dożyła jego starości. Podkreśliła skarżąca, że wychowała się w domu dziadków i od dziecka prowadzi z nimi wspólne gospodarstwo domowe. Nadto, to dziadkowie zastąpili jej matkę, faktycznie przejmując w 2013 r. opiekę nad skarżącą. Dodała, iż pozostałe dzieci niepełnosprawnego nie prowadzą z nim wspólnego gospodarstwa domowego, ani nie zamieszkują w pobliżu jego miejsca zamieszkania. Z uwagi także na własne obowiązki rodzinne i zawodowe, osoby te nie biorą udziału w opiece nad niepełnosprawnym, tym bardziej, że opiekę gwarantuje mu wnuczka, którą na mocy testamentu uczynił swoją jedyną spadkobierczynią. Dodała skarżąca, iż do czasu poprzedzającego konieczność sprawowania opiekę nad dziadkiem, była zatrudniona w oparciu o umowę o pracę (w sklepie Ż. w okresie od 1.10.2022 r. do 16.12.2022 r., w wymiarze ½ etatu – przyp. Sądu), którą rozwiązała za porozumieniem stron z uwagi na niemożność łączenia opieki nad niepełnosprawnym z zatrudnieniem. Wskazała, iż prawidłowe rozumienie art. 17 ust. 1 ustawy musi uwzględniać przede wszystkim cel świadczenia pielęgnacyjnego, tj. pomoc rodzinom osób niepełnosprawnych, a świadczenie to stanowi rekompensatę za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Do skargi załączono jednobrzmiące oświadczenia syna i córki osoby podlegającej opiece. Z oświadczeń tych wynika, że dzieci niepełnosprawnego "nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego z rodzicami", a nadto, że nie są w stanie podjąć się opieki nad ojcem, gdyż pracują, a jednocześnie nie posiadają finansów, aby pokryć koszty takiego utrzymania. W odpowiedzi na skargę Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga była niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja, mimo częściowo błędnego uzasadniania, odpowiada jednak prawu. W pierwszej kolejności porządkowo należy wskazać, że Kolegium zasadnie uznało, iż w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. (sygn. K 38/13), przepis art. 17 ust. 1b ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (aktualny Dz. U. 2023 r., poz. 390; dalej u.ś.r.) uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W konsekwencji powyższego wyroku okoliczność, że niepełnosprawność u osoby podlegającej opiece powstała po ukończeniu 18. roku życia, względnie 25. roku życia, nie może stanowić przesłanki wykluczającej przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Mając na uwadze powyższe, Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że przepis ten, w stanie faktycznym sprawy, nie mógł stanowić podstawy wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. O prawidłowości odmownego rozstrzygnięcia organów administracji publicznej zdecydowała jednak inna przesłanka. Dostrzec bowiem należy, iż akta sprawy wskazują, że podlegający opiece niepełnosprawny dziadek skarżącej pozostaje w związku małżeńskim. Okoliczność ta wynika z załączonego przez skarżącą grafu obrazującego sytuację rodzinną niepełnosprawnego (k. 8 akt administracyjnych), jak też z oświadczenia żony niepełnosprawnego (k. 30 akt administracyjnych), w którym wskazano, iż nie może ona opiekować się mężem z uwagi na swój stan zdrowia i wiek. Powyższą okoliczność potwierdziła również skarżąca w oświadczeniu z 24.02.2023 r. (k. 7 akt administracyjnych). Fakt pozostawania niepełnosprawnego w związku małżeńskim umknął orzekającym organom administracji publicznej. Ta zaś okoliczność miała dla oceny tej sprawy istotne znaczenie. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jeżeli zatem podlegający opiece niepełnosprawny dziadek skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona, choćby była obarczona szeregiem chorób, nie posiadała orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności – to zachodzi – wynikająca z cytowanego wyżej przepisu negatywna przesłanka wykluczająca przyznanie innym osobom zobowiązanym do alimentacji (w tej sprawie – najpierw dzieciom niepełnosprawnego, a następnie dopiero, gdyby osoby te legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - jego wnuczce) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zaprezentowane stanowisko znajduje oparcie w uchwale NSA z 14.11.2022 r. (sygn. akt I OPS 2/22). W orzeczeniu tym NSA przyjął, że "warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)." Uzasadniając ten pogląd skład poszerzony NSA w szczególności wskazał, że regulacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy i warunek legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jako okoliczność uzasadniająca przyznanie świadczenia osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności nie jest rozwiązaniem, które wymaga zakwestionowania ze względu na normy Konstytucji. Podkreślono przy tym, że w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane, jakim jest brak orzeczenia o niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki, nie stanowi rażącego naruszenia zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, a udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest więc sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. W tym miejscu należy wskazać, iż stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale wiąże wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne zobowiązane są je respektować (art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej p.p.s.a.). Skład orzekający w tej sprawie nie dostrzega podstaw, by kwestionować przyjętą przez NSA wykładnię prawa zawartą w cytowanej uchwale. W realiach ocenianej sprawy należy dostrzec, że orzekające organy administracji publicznej nie ukierunkowały swoich czynności i działań na poczynienie kategorycznych ustaleń co do tego, czy żona osoby podlegającej opiece dysponuje orzeczeniem o znacznym stopniu jej niepełnosprawności. Z akt wynika jednakże, iż żona niepełnosprawnego, składając w toku postępowania administracyjnego oświadczenie (k. 7) zwracała uwagę na swój stan zdrowia wykluczający – jej zdaniem – możliwość opieki nad mężem. Osoba ta, nie nawiązywała w ogóle do tego, że jej stan zdrowia znajduje potwierdzenie w stosownym orzeczeniu Zespołu d.s. Orzekania o Niepełnosprawności, uznającym ją za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym. Na istnienie takiego dokumentu nie powoływała się także skarżąca (k. 30 a.a.), ani żadne z dzieci osoby podlegającej opiece (por.k. 2-29 a.a.). Pozwalało to przyjąć, że żona niepełnosprawnego dziadka skarżącej – orzeczeniem takim się nie legitymuje. Okoliczność ta natomiast, przy uwzględnieniu cytowanej wcześniej regulacji (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy) określającej negatywną przesłankę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, winna w tej sprawie stanowić motyw rozstrzygnięcia przyjmowanego przez organy administracji. Jednakże przyjęty przez organy kierunek załatwienia tej sprawy uznać należało za niewadliwy. W oparciu bowiem o niekwestionowane ustalenia, orzekające w tej sprawie organy stwierdziły, że podlegający opiece niepełnosprawny dziadek skarżącej ma dwoje dorosłych dzieci. Są to zatem osoby spokrewnione z nim w pierwszym stopniu, zaś skarżąca jest jego wnuczką, czyli osobą spokrewnioną w stopniu dalszym niż dzieci. W kontrolowanej sprawie bezspornie ustalono także, że żadne z dzieci niepełnosprawnego nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W cytowanej już wyżej uchwale NSA przesądził także, iż warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, tj. innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Takiej przesłanki nie spełniały niewątpliwie także dzieci niepełnosprawnego. Ich obowiązek alimentacyjnych mógłby się aktualizować dopiero wówczas, gdyby żona niepełnosprawnego dysponowała własnym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei obowiązek alimentacyjny skarżącej (wnuczki), wchodzić by mógł w rachubę dopiero wówczas, gdyby wszystkie dzieci niepełnosprawnego legitymowały się wskazanym już wyżej orzeczeniem. Z uwagi na bezsporny fakt braku takiego orzeczenia, nie zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącej, a to uprawniało do odmownego załatwienie jej wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ administracji nie może przy tym według swojego uznania przyznać świadczenia, kierując się zasadami współżycia społecznego, czy też słuszności (por. wyrok WSA w Gliwicach z 29 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 426/19; wyrok WSA w Poznaniu z 6 października 2022 r., sygn. akt: IV SA/Po 577/22). Utrzymując więc w mocy decyzję organu I instancji, którą odmówiono skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, organ II instancji postąpił prawidłowo. Ocena bowiem, czy osoba uprawniona w bliższej kolejności do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, powinna być rozstrzygana właśnie orzeczeniem o znacznym stopniu jej niepełnosprawności, którym nie legitymował się zarówno małżonek osoby podlegającej opiece, jak i jego dzieci. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634).