II SAB/Wr 74/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda, Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 23 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. M. na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 zł (słownie: pięćset złotych); V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Skarżąca (A. M.), działając przy pomocy pełnomocnika, wniosła w dniu 01.02.2023 r. skargę na przewlekłość postępowania Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ administracji), polegającą na prowadzeniu postępowania z jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę – złożonego 28.10.2021 r. - dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1 i art. 53 § 2b ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 35 § 1 - 3 i art. 36 § 1 k.p.a. Na tej podstawie wniosła o: 1) stwierdzenie, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 4) wymierzenie Wojewodzie Dolnośląskiemu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 3 tys. złotych oraz 6) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując na typowe przyczyny opóźnienia w procedowaniu w tego rodzaju sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na przewlekłość postępowania organu w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę okazała się uzasadniona, albowiem postępowanie było prowadzone dłużej niż było to niezbędne do jej załatwienia. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że miano w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Analiza akt administracyjnych sprawy dowodzi, że 28.10.2021 r. skarżąca wystąpiła do Wojewody z wnioskiem w sprawie. Po jego złożeniu nie otrzymała od organu oficjalnej informacji w przedmiocie: przewidywanego terminu zakończenia postępowania, wystąpienia ewentualnych braków formalnych w złożonym podaniu jak i zakomunikowania, że do czasu wydania ostatecznej decyzji jej pobyt na terytorium Polski posiada przymiot legalności. Dnia 26.05.2022 r. oraz 11.07.2022 r. wystosowano wnioski o przyspieszenie rozpoznania sprawy. Dnia 27.07.2022 r. Wojewoda wystąpił do odpowiednich służb o przekazanie informacji na temat pobytu cudzoziemca na terytorium RP. Ponadto pismem w tej samej dacie wezwał skarżącą do: osobistego stawiennictwa w siedzibie organu w dniu 24.08.2022 r. oraz przedłożenia następujących dokumentów: 1) ważnego dokumentu podróży, 2) aktualnego i opłaconego ubezpieczenia zdrowotnego obejmującego planowany okres pobytu w Polsce jak i 3) podpisanego przez podmiot powierzający wykonywanie pracy aktualnego załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jednocześnie poinformowano, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostanie zakończone w terminie 60 dni od zaistnienia ostatniego z 3 wymienionych, możliwych do zaistnienia zdarzeń. Pismem z 03.08.2022 r. Wojewoda udzielił odpowiedzi pełnomocnikowi terenowemu Rzecznika Praw Obywatelskich we Wrocławiu w przedmiocie stanu sprawy i przyczyn tak długiego okresu rozpoznawania wniosku wskazując na zaistniałe braki formalne. Dnia 24.08.2022 r. miała miejsce wizyta skarżącej w siedzibie organu. W jej trakcie: skserowano 6 stron paszportu, pobrano odciski linii papilarnych, złożono ponownie wypełniony załącznik nr 1 do wniosku jak i przedłożono zaświadczenie o zgłoszeniu do ubezpieczeń społecznych. Pismem z dnia 27.10.2022 r. przedłożono organowi, poświadczoną za zgodność z oryginałem przez pełnomocnika, umowę najmu lokalu mieszkalnego. Dnia 29.12.2022 r. wystosowano kolejną prośbę o przyspieszenie rozpoznania wniosku. Dnia 17.01.2023 r. skarżąca wniosła ponaglenie na działanie organu. Następnie dnia 01.02.2023 r. wywiedziono przedmiotową skargę. Z kolei w dniu 08.02.2023 r. Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu poinformował Wojewodę, że z dokonanej weryfikacji w policyjnych bazach danych nie wynika, aby pobyt cudzoziemca na terytorium Polski stanowił zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Dnia 13.02.2023 r. Wojewoda wydał decyzję udzielając skarżącej wnioskowanego zezwolenia do dnia 13.02.2026 r. Powyższe okoliczności stanowią, że prowadzone w sprawie postępowanie nosiło cechy przewlekłości, naruszając tym samym zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że pierwsze czynności w sprawie organ podjął dopiero po sześciu i pół miesiącach od dnia złożenia wniosku, po czym po dniu 24.08.2022 r. (wizyta skarżącej w urzędzie wojewódzkim) aż do dnia wywiedzenia skargi Wojewoda nie podejmował żadnych dalszych czynności służących wydaniu odpowiedniego aktu administracyjnego. Taki skumulowany okres zwłoki organu skutkujący nie wydaniem rozstrzygnięcia na dzień wywiedzenia skargi znacząco przekraczał maksymalne terminy określone w przepisach, a w sprawie nie zachodziły okoliczności, które mogłyby usprawiedliwić opieszałe działanie Wojewody. Dlatego w świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ bezspornie dopuścił się przewlekłości postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czekała tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługiwało na aprobatę i w sposób oczywisty podważało zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Z uwagi na wydanie przez Wojewodę decyzji z 13.02.2023 r. udzielającej skarżącej wnioskowanego zezwolenia, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności (pkt III sentencji wyroku). Na wniosek strony, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (art. 149 § 2 p.p.s.a.) i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie sumę pieniężną w kwocie 500,00 zł. W ocenie Sądu kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności faktycznych sprawy oraz standardu postępowania organu administracji pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. W przekonaniu Sądu zasądzona kwota z jednej strony stanowi adekwatną rekompensatę za bezczynność organu w kontekście wskazanych okoliczności, z drugiej zaś będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 27.11.2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13.11.2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19) i nie ma charakteru odszkodowawczego. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku. Tym samym Sąd uznał, że wnioskowana w skardze kwota była zbyt wygórowana. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd został wyposażony w kompetencję do zastosowania dwóch rodzajów środków: grzywny nakładanej na organ oraz sumy pieniężnej zasądzanej od organu na rzecz strony skarżącej, przy czym decyzję o zastosowaniu jednego lub obu tych środków ustawodawca pozostawił Sądowi. Przepis powyższy w żaden sposób również nie uzależnia możliwości nałożenia kary pieniężnej od jednoczesnego nałożenia na organ grzywny, wręcz przeciwnie, zastosowanie tych środków oparto na alternatywie zwykłej. Oba środki przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a. pełnią funkcję dyscyplinującą wobec organu i mają służyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości, mogą jednak, choć nie muszą, być stosowane niezależnie. Mając na uwadze powyższe Sąd w ramach przysługujących kompetencji postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny, uznając że zasądzona na rzecz strony suma pieniężna dostatecznie realizuje funkcję dyscyplinującą wobec organu, uwzględniając zarazem wspomniany element zadośćuczynienia za naruszenia praw strony w postępowaniu i w tym zakresie skargę oddalił (pkt V sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).