II SA/Gl 1302/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Tomasz Dziuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu M. S. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 1 sierpnia 2022 r. nr WINB-WOA.7721.187.2020.PG w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz wnoszącego sprzeciw kwotę 580,00 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Zaskarżoną sprzeciwem decyzją z dnia 1 sierpnia 2022 r. nr WINB-WOA.7721.187.2020.PD wydaną m.in. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (ŚWINB) w wyniku rozpatrzenia odwołania F.M. (dalej zwanego odwołującym) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (PINB) z dnia 19 lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki samowolnej rozbudowy i przebudowy budynku gospodarczego zlokalizowanego przy ul. [...] w R. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Zaskarżona sprzeciwem decyzja ŚWINB została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Jak wynika z akt administracyjnych postanowieniem z dnia 31 lipca 2017 r. PINB, działając na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm. dalej w skrócie PrBud). nałożył na odwołującego obowiązek przedłożenia do dnia 31 października 2017 r.: - zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności samowolnie rozbudowanego i przebudowanego budynku gospodarczego, położonego na działce nr 1 w . przy [...], z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednak na skutek zażalenia odwołującego, postanowieniem z dnia 18 września 2017 r. ŚWINB uchylił powyższe postanowienie celem ustalenia daty rozbudowy przedmiotowego budynku i w razie stwierdzenia samowoli budowlanej – zastosowania właściwego trybu. Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB postanowieniem z dnia 19 stycznia 2018 r. powtórnie nałożył obowiązek przedłożenia dokumentów na podstawie art. 48 ust. 3 PrBud w terminie do dnia 28 lutego 2018 r. Po rozpoznaniu zażalenia odwołującego, postanowieniem z dnia 19 stycznia 2018 r. organ odwoławczy uchylił powyższe postanowienie i nałożył na odwołującego obowiązek przedłożenia wymienionych wyżej dokumentów do dnia 30 czerwca 2019 r. Po rozpoznaniu skargi na powyższe postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 366/18 oddalił skargę. Od powyższego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 3828/18 oddalił wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania postanowienia organu odwoławczego. Nadto, pismem z dnia 25 września 2018 r. skarżący wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego. Wyrokiem z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Gl 53/19 tut. Sąd wskutek skargi odwołującego zobowiązał organ I instancji do wydania aktu w postępowaniu naprawczym w terminie miesiąca od zwrotu akt sprawy. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że wobec ostateczności postanowienia z dnia 6 marca 2018 r. i odmowy wstrzymania jego wykonania oraz braku wypełnienia obowiązku przedłożenia wymaganych dokumentów, organ winien zakończyć prowadzone postępowanie naprawcze, względnie wydać inne rozstrzygnięcie, uwzględniające aktualny stan sprawy. Sąd uznał, że niepodejmowania przez organ czynności nie może usprawiedliwiać fakt rozpatrywania skarg przez Sądy, czy też wznowienia postępowania, zakończonego przedmiotowym postanowieniem. Nawet w przypadku oceny, że wskazane przez organ okoliczności mają wpływ na przedmiotowe postępowanie, organ winien to zaznaczyć podjęciem stosownego rozstrzygnięcia. Od powyższego wyroku organ wniósł skargę kasacyjną co do pkt 2 i 3 wyroku. W tym stanie rzeczy organ I instancji decyzją z dnia 19 lutego 2020 r., podjętą na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 PrBud nakazał odwołującemu, jako właścicielowi przedmiotowego budynku, rozbiórkę samowolnej rozbudowy i przebudowy budynku gospodarczego. Organ stwierdził, że odwołujący mimo upływu wyznaczonego terminu w dniu 30 czerwca 2018 r., nie przedłożył wymaganych dokumentów i nie poinformował o przyczynach zwłoki w ich dostarczeniu, co obligowało organ do wydania nakazu rozbiórki. Decyzją z dnia 13 sierpnia 2020 r. ŚWINB działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. orzekł o uchyleniu powyższej decyzji PINB i o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. ŚWINB stwierdził bowiem, że decyzja organu I instancji została wysłana na adres M.S. z pominięciem ustanowionego przez niego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, co wiąże się z pozbawieniem strony gwarancji procesowych (art. 32 k.p.a.). Ponadto według organu odwoławczego PINB winien rozważyć możliwość zawieszenia postępowania z uwagi na fakt wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 366/18. Z uwagi na zaistniałe uchybienia proceduralne organ odwoławczy nie odniósł się do przedłożonych przez odwołującego dokumentów, wskazując, że powinny być uwzględnione przez organ I instancji w prowadzonym postępowaniu. Od powyższej decyzji ŚWINB wniesiono sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 15 października 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1177/20 uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, Sąd uznał bowiem, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. i bez rozważenia przesłanek z art. 136 k.p.a. Sąd uznał, że doręczenie decyzji organu I instancji stronie z pominięciem jej pełnomocnika, choć narusza art. 40 § 2 k.p.a., to jednak z uwagi na wydanie decyzji zgodnej z żądaniem strony, nie może być kwalifikowane jako wada, uzasadniająca wydanie decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. Za błędne uznano także wskazanie organu odwoławczego co do konieczności rozważenia przesłanek do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wobec wniesienia skargi kasacyjnej od przywołanego wyżej wyroku tut. Sądu. Sąd wskazał także, że przy ponownym rozpatrzeniu odwołania organ odwoławczy winien rozważyć, czy w niniejszej sprawie na etapie decyzji z art. 48 ust. 1 PrBud, zachodzą podstawy do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a. oraz ewentualnego określenia wytycznych co do przepisów prawa (art. 138 § 2a i 2b kpa). Po ponownym rozpatrzeniu odwołania od decyzji PINB z dnia 19 lutego 2020 r. nakazującej rozbiórkę decyzją z dnia 1 sierpnia 2022 r. ŚWINB uchylił zakwestionowaną w odwołaniu decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu ŚWINB wyjaśnił, że dotychczasowy odwołujący zmarł, a do sprawy zgłosiło jego trzech spadkobierców, legitymujących się notarialnym aktem poświadczenia dziedziczenia. Podnieśli oni, że postępowanie jest częściowo bezprzedmiotowe, gdyż doszło do przebudowy tylnej części budynku i powstania klasycznej wiaty, nie objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie spadkobiercy na wezwanie organu przedłożyli dokumentację zdjęciową. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dowodu z oględzin przedmiotowego budynku, które przeprowadzono w dniu 15 lutego 2022 r. Ze sporządzonego z nich protokołu wynika, że dwa pomieszczenia, które zostały dobudowane do budynku gospodarczego i które stanowiły jego rozbudowę, zostały częściowo rozebrane w 2022 r. Rozebrano ściankę działową, okna, drzwi i strop, a powstałe pomieszczenie wraz z przykryciem na słupach stalowych pełni rolę wiaty. W związku z tym ŚWINB stwierdził, że nie jest w stanie określić, czy doszło do wydzielenia odrębnego obiektu, jakim jest wiata, czy nie jest ona samodzielnym obiektem i czy dalej stanowi funkcjonalną całość z budynkiem gospodarczym oraz czy jest z nim trwale związana. W związku z tym organ uznał za zasadne ponowne przeprowadzenie postępowania przez organ I instancji celem ustalenia dokładnego zakresu wykonywanych robót budowlanych. W przypadku ustalenia, że przebudowany i rozbudowany fragment budynku gospodarczego, objęty postępowaniem, został rozebrany w całości lub w części, PINB powinien umorzyć przedmiotowe postępowanie. W przypadku potwierdzenia zaś, że budynek gospodarczy pozostał nielegalnie przebudowany i rozbudowany, PINB powinien kontynuować postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej. Według organu odwoławczego wspomnianych wątpliwości nie sposób usunąć w drodze postępowania uzupełniającego w myśl art. 136 k.p.a., gdyż oznaczałoby to ustalenie istotnych kwestii dowodowych dopiero na etapie odwoławczym, stanowiąc tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł M.S., działający przez pełnomocnika będącego radcą prawnym. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, pomimo braku przesłanek do zastosowania tego przepisu. W uzasadnieniu skargi zaakcentowano, że materiał zebrany w sprawie był wystarczający, jeżeli zaś organ odwoławczy pomimo tego miał wątpliwości, to mógł samodzielnie dokonać stosownych oględzin. Wskazano także, że organ I instancji postanowieniem z dnia 31 lipca 2017 r. nakazał przedłożenie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 PrBud. Wobec zaś ich nieprzedłożenia organ zobligowany był wydać postanowieniem o nakazie rozbiórki. Do sprzeciwu dołączono zawiadomienie z dnia 12 sierpnia 2022 r. o przeprowadzeniu przez PINB dowodu z oględzin przedmiotowego budynku celem uzupełnienia materiału dowodowego. W związku z podniesionymi zarzutami wnoszący sprzeciw wniósł o uchylenie zaskarżonej sprzeciwem decyzji oraz o zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na sprzeciw ŚWINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: W pierwszej kolejności odnotowania wymaga, że na podstawie art. 9 pkt 7 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, od dnia 1 czerwca 2017 r. wprowadzono do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucję sprzeciwu, który przysługuje od rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a.") stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest sprzeciw strony od decyzji ŚWINB, uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Zakwestionowane przez stronę wnoszącą sprzeciw rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i ma charakter kasacyjny. Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy, gdyż w obowiązującym stanie prawnym w świetle powołanego powyżej art. 64a p.p.s.a. jedynym środkiem zaskarżenia pozwalającym na poddanie wydanej w toku postępowania administracyjnego decyzji kasacyjnej kontroli sądu administracyjnego jest sprzeciw od tej decyzji. Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia, różniącym się istotnie od klasycznej skargi. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Celem instytucji sprzeciwu jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty. Z tego względu sąd rozpoznaje sprzeciw, co do zasady, na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Wskazać także należy na art. 151a § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Konsekwencją powołanych powyżej uregulowań prawnych zawartych w przepisach p.p.s.a jest to, że sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy ocenia, czy w realiach danej sprawy organ ten zasadnie skorzystał z możliwości wydania takiej decyzji, czy też bezpodstawnie zaniechał załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego, rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej, jest więc przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny rozstrzygnąć zatem musi kwestię, czy na etapie postępowania odwoławczego wystąpiły przesłanki do odstąpienia przez organ II instancji od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga odniesienia się do treści art. 138 § 2 k.p.a. W świetle tego przepisu organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dla wykładni art. 138 § 2 k.p.a. istotne znaczenie ma art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Analiza norm procesowych wynikających z powyższych przepisów k.p.a. prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy może skorzystać z wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienia do skasowania decyzji organu I instancji tylko w sytuacji, w której organ ten, stosując środki wskazane w art. 136 § 1 k.p.a., nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Badając w niniejszej sprawie – w świetle powyższych kryteriów – zasadność wydania przez ŚWINB na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zakwestionowanej sprzeciwem decyzji Sąd stwierdził, że okoliczności, jakimi kierował się organ odwoławczy, nie uzasadniały uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W kontrolowanej decyzji ŚWINB wskazał, że pomimo przeprowadzenia w dniu 15 lutego 2022 r. na jego zlecenie przez organ I instancji dowodu z oględzin przedmiotowego budynku gospodarczego, nie jest w stanie określić, czy doszło do wydzielenia odrębnego obiektu, jakim jest wiata, czy nie jest ona samodzielnym obiektem, dalej stanowi funkcjonalną całość z budynkiem gospodarczym, jest z nim trwale związana. Wskazanych zaś tutaj wątpliwości, według ŚWINB, nie sposób usunąć w drodze postępowania uzupełniającego w myśl art. 136 k.p.a. Jednak w ocenie Sądu powyższego stanowiska organu odwoławczego podzielić nie można. Dowód z oględzin przedmiotowego obiektu gospodarczego, uwzględniający wykonane w nim w 2022 r. prace rozbiórkowe został już przez organ I Instancji przeprowadzony (na zlecenie ŚWINB). Jeżeli według organu odwoławczego zawarte w protokole oględziny informacje były niewystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia w ramach postępowania odwoławczego organ ten miał do wyboru dwa instrumenty, które pozwoliłby na uzupełnienie materiału dowodowego. Po pierwsze, ŚWINB mógł zwrócić się o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z oględzin w celu uszczegółowienia informacji, które według ŚWINB były istotne. Po drugie, ŚWINB mógł od razu, lub ewentualnie po uzupełniających oględzinach organu I instancji (gdyby one okazały się nie wystarczające), przeprowadzić oględziny we własnym zakresie. Przeprowadzenie oględzin przez organ odwoławczy nie stanowiłoby w ocenie Sądu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż rolą takiego dowodu byłoby jedynie uzupełnienie niedoskonałości czynności dowodowych przeprowadzonych przez organ I instancji lub ewentualna weryfikacja, czy przedstawiony przez organ I Instancji w protokole oględzin stan faktyczny jest zgodny ze stanem rzeczywistym. Należy podkreślić, że organ odwoławczy skorzystał już z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Jednak tego zainicjowanego przez siebie postępowania nie doprowadził do końca. Nie sposób także nie zauważyć, że powodem prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego była podnoszona przez strony (t.j. przez następców prawnych zmarłego w toku postępowania odwołującego) zmiana stanu faktycznego. W przypadku gdy postępowanie administracyjne dotyczące nakazu rozbiórki trwa, tak jak w realiach rozpoznawanej sprawy dłuższy czas, rośnie prawdopodobieństwo zmiany stanu faktycznego sprawy, w tym prawdopodobieństwo zmiany już na etapie postępowania odwoławczego. Przyjęcie założenia, że taka zmiana niejako z zasady skutkować powinna uchyleniem rozstrzygnięcia organu I instancji w celu przeprowadzenia przez ten organ postępowania już z uwzględnieniem zmienionego stanu faktycznego, stwarza zagrożenie nadmiernym przedłużeniem postępowania, a w przypadku kolejnych, powtarzających się zmian wręcz uniemożliwieniem zakończenia postępowania. Należy także dostrzec specyfikę postępowania odwoławczego, od decyzji w której organ I instancji nakazał rozbiórkę. W sytuacji, gdy obiekt stanowiący przedmiot tej rozbiórki został częściowo rozebrany sytuację tę można traktować jako swoiste częściowe wykonanie decyzji pierwszo instancyjnej. Gdy taka sytuacja ma miejsce już na etapie postępowania odwoławczego rolą organu II Instancji jest zaktualizowanie stanu faktycznego sprawy, tak aby nie doszło do utrzymania decyzji organu I instancji także w tej części, która została już wykonana po wydaniu decyzji pierwszo instancyjnej. Taka aktualizacja, jak i konieczne w związku z nią czynności dowodowe w toku postępowania odwoławczego, w realiach rozpoznawanej sprawy nie będą, zdaniem Sądu, prowadzić na naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Mając na względzie powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zakwestionowana sprzeciwem decyzja Kolegium narusza art. 138 § 2 k.p.a. W związku z tym Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach obejmujących: wpis od sprzeciwu (100 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) - ustalone na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Sąd rozstrzygnął w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań Sądu.