II OSK 376/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 662/20 w sprawie ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 marca 2020 r. znak DOA.7110.36.2020.SPA w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 662/20 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 marca 2020 r. znak DOA.7110.36.2020.SPA w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, zwanej dalej k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 22 stycznia 2020 r., znak IGRII.7840.4.238.2019 odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Szczycieńskiego z dnia 6 listopada 2017 r., nr I/554/17 udzielającej pozwolenia na budowę hali garażowej na samochody ciężarowe wraz z przyłączem elektroenergetycznym na działce nr ew. [...] położonej w obrębie [...] Miasta [...]. Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], domagając się jego uchylenia w całości oraz rozpoznania skargi z uwagi na to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, w każdym razie zasądzenia od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto rozpoznania sprawy na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.) zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegającą na uznaniu, że sprzeczność objętej postępowaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami tj. art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm.; dalej zwanej Pr.bud.) nie stanowi rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności tej decyzji, bowiem dla uznania, iż rozstrzygnięcie zawarte w ww. decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią ww. przepisów konieczna byłaby wiedza organu w dacie wydania decyzji co do faktu rozpoczęcia robót budowlanych przed datą wydania pozwolenia na budowę, nie zaś sam fakt rozpoczęcia robót przed uzyskaniem decyzji; 2. art. 28 ust. 1 Pr.bud. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pozwolenie na budowę wydane jest z naruszeniem tego przepisu tylko wówczas, gdy organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę posiadał w chwili jej wydania wiedzę co do faktu rozpoczęcia przez inwestora robót przed datą wydania decyzji; 3. art. 32 ust. 4a Pr.bud. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pozwolenie na budowę wydane jest z naruszeniem tego przepisu tylko wówczas, gdy organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę posiadał w chwili jej wydania wiedzę co do faktu rozpoczęcia przez inwestora robót przed datą wydania decyzji; II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uzasadniały uchylenie skarżonej decyzji w całości; 2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy na to pozwalał; 3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że decyzja w sposób rażący narusza prawo, w szczególności stojąc w oczywistej sprzeczności z treścią art. 28 ust. 1 Pr.bud.; 4. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 61 § 1, art. 63 § 2 i art. 147 k.p.a. poprzez nieustalenie przez organ orzekający rzeczywistego żądania wnioskodawcy; 5. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Uczestnik postępowania A. P. (inwestor) w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Istota podniesionych w niej zarzutów materialnoprawnych sprowadza się do twierdzenia, że stanowisko Sądu I instancji uchybia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4a Pr.bud., gdyż dla oceny wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa relewantne znaczenie ma, czy fakt rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych przed wydaniem przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę był znany organowi w toku postępowania rozpatrującego wniosek inwestora. Według skarżącej kasacyjnie znaczenie winno mieć jedynie to, że inwestor samowolnie i niezgodnie z prawem rozpoczął roboty budowlane przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim przypomnieć trzeba, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest przesądzenie, czy dana decyzja jest obarczona wadą kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. O dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji może przesądzić wyłącznie fakt wystąpienia jednej z wad określonych w tym przepisie. Powyższe powoduje, że we wskazanym trybie inne dostrzeżone w badanej decyzji uchybienia nie mają wpływu na ocenianą jej legalność. Z tym wnioskiem koresponduje równoczesne uznanie, że naruszenie przez organ przepisów prawa przy załatwianiu sprawy może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli ma charakter rażący. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie (por. wyroki NSA z: dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 2068/18; dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3270/18; dnia 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3061/17; dnia 5 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 598/17; dnia 18 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2392/16). Zgodnie z art. 28 ust. 1 Pr.bud. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanej decyzji Starosty Szczycieńskiego z dnia 6 listopada 2017 r., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 Pr.bud. Regulację tę uzupełnia dyspozycja art. 32 ust. 4a Pr.bud, zgodnie z którą nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 Pr.bud. Rozpoczęcie robót budowlanych bądź zrealizowanie inwestycji przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi rażące naruszenie powyższych przepisów, jako że pozostaje w oczywistej sprzeczności z brzmieniem zamieszczonego w powołanych przepisach unormowania ocenianego w kontekście nadanego mu przez ustawodawcę charakteru. Wprowadzony w art. 32 ust. 4a Pr.bud. nakaz powinnego zachowania adresowany jest do organu administracji architektoniczno-budowlanej, służąc zapewnieniu przestrzegania i realizacji normy kształtowanej treścią art. 28 ust. 1 Pr.bud. Za niesporne uznać trzeba bowiem, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Przedmiotem pozwolenia na budowę jest uzyskanie przez inwestora zgody na rozpoczęcie i prowadzenie budowy obiektu budowlanego na warunkach określonych przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie może stąd służyć zalegalizowaniu robót budowlanych prowadzonych w sposób sprzeczny z prawem. Skarżąca kasacyjnie twierdzi, co zostało już zaakcentowane, że decyzja z dnia 6 listopada 2017 r. została wydana dla realizowanej już inwestycji, o czym świadczyć mają przedłożone przez nią dowody, m.in. zdjęcia satelitarne z października 2017 r., pismo procesowe z 31 maja 2017 r. sygn. akt I Ns 853/14, wpis w dzienniku budowy hali z dnia 24 grudnia 2017 r., pismo PINB w Szczytnie z dnia 21 października 2019 r. Niemniej jednak nie można odmówić słuszności konstatacji Sądu I instancji, że kluczowe znaczenie dla oceny wskazanej decyzji pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., miało przede wszystkim ustalenie, czy Starosta Szczycieński w dacie orzekania o pozwoleniu na budowę posiadał wiedzę o rozpoczęciu robót budowlanych przez inwestora. W tym kontekście za prawidłowe należy uznać przyjęcie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że z akt sprawy którymi dysponował Starosta Szczycieński w toku prowadzonego przez siebie postępowania administracyjnego, nie wynikał fakt zrealizowania inwestycji bądź też rozpoczęcia robót budowlanych przez inwestora. Celem ustalenia tej okoliczności organ nadzoru poddał weryfikacji akta organu powiatowego, dochodząc ostatecznie do konkluzji, że organ nie miał wiedzy o rozpoczęciu realizacji inwestycji, dla której wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 519/10, decyzja o pozwoleniu na budowę wydana po stwierdzeniu rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 Pr.bud. jest dotknięta sankcją nieważności (art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a.). Jednakże w sytuacji, gdy organowi wydającemu decyzję o pozwoleniu na budowę nie była znana okoliczność rozpoczęcia robót, to wówczas uzasadnione jest uznanie tejże okoliczności za podstawę wznowienia postępowania. Celem podkreślenia rozdzielności powyższych sytuacji na płaszczyźnie skutków prawnych, jakie działanie inwestora w każdym z tych przypadków powoduje, Sąd wyjaśnił, że rażące naruszenie prawa stanowić może wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę "po ujawnionym" ukończeniu robót budowlanych. Nie inaczej kwestię tę ocenił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 925/18 stwierdzając, że w sytuacji, gdy organowi w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie była znana okoliczność rozpoczęcia robót budowlanych, nie jest możliwe traktowanie tejże okoliczności jako podstawy, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ może być ona ewentualnie badana jedynie w postępowaniu wznowieniowym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zbieżny pogląd prezentowany był również w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1321/16 i z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2243/10). Z tych powodów za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4a Pr.bud. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wyjaśnienia wymaga, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podstawą do ustalenia prawidłowości zastosowania normy prawa materialnego w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. pozostaje zawsze stan faktyczny ustalony przy wydaniu decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności (por. wyroki NSA z: 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3393/19; 15 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1586/17; 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2619/15; 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 1779/19). Jednocześnie ocena materiału dowodowego dokonana przez organy administracji zasadnie uznana została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za prawidłową i nie noszącą cech dowolności. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 61 § 1, art. 63 § 2 i art. 147 k.p.a. poprzez nieustalenie przez organ orzekający rzeczywistego żądania wnioskodawcy. Otóż organ do którego wpływa pismo związany jest treścią zawartego w nim wniosku, zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a., zwłaszcza jeżeli treść sformułowanego żądania nie budzi wątpliwości. Na podstawie bowiem treści żądania organ musi określić czy jest właściwy w sprawie oraz ustalić treść przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie i im podporządkować sposób prowadzenia stosownego postępowania. Oznacza to, że organ otrzymujący żądanie nie ma możliwości modyfikacji jego treści w drodze interpretacji zamiaru strony (zob. wyrok NSA z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 3990/18). Co więcej, informacja, że żądany tryb jest niewłaściwy lub nie przyniesie stronie oczekiwanego przez nią efektu, byłaby nie tylko konkretną poradą prawną w sprawie, ale w gruncie rzeczy oceną merytoryczną treści wniosku. Udzielając stosownego pouczenia organ musiałby bowiem wskazać, że opisana we wniosku sytuacja nie doprowadzi do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, lecz może stanowić podstawę wznowienia postępowania. Tak daleko idący instruktaż zdecydowanie wykracza poza ramy art. 8 i art. 9 k.p.a., ponieważ pouczenie nie może uprzedzać rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy. Za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż w istocie nawiązuje do naruszenia prawa materialnego i stanowi polemikę ze stanowiskiem sądu w zakresie rażącego naruszenia art. 28 ust. 1 Pr.bud., co także czyni go bezzasadnym. Zaznaczenia wymaga, że powyższe zarzuty wadliwie powiązano z regulacją art. art. 3 § 1 p.p.s.a. Naruszenie tego przepisu mogłoby mieć miejsce, gdyby Sąd I instancji wykroczył poza swoje kompetencje, zastosował środek nieprzewidziany w ustawie bądź uchylił się od obowiązku przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Po pierwsze, przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Po drugie, zarzut naruszenia tego przepisu podnieść można jedynie w powiązaniu z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej, ze stwierdzeniem, że doszło do oddalenia skargi mimo naruszeń tych przepisów w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., który także nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy (por. wyroki NSA z dni: 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 379/14; 28 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 229/13; 14 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 384/13; 24 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 563/11). Tego zaś wymogu skarga kasacyjna nie spełnia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach na rzecz uczestnika postępowania A. P., do którego nie znajdują zastosowania art. 203 i art. 204 p.p.s.a. W tym zakresie ma miejsce zastosowanie ogólna reguła postępowania sądowoadministracyjnego wynikająca z art. 199 p.p.s.a., zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, a przepis szczególny nie stanowi inaczej.