I OSK 2080/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 31/22 w sprawie ze skargi Gminy L. na decyzję Wojewody O. z dnia 15 listopada 2021 r., nr IN.V.7570.925.6.2021.ŁG w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na rzecz Gminy L. kwotę 5.400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 31/22 - wydanym na skutek skargi Gminy L. na decyzję Wojewody O. z 15 listopada 2021 r., nr IN.V.7570.925.6.2021.ŁG, w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: Sąd I instancji, WSA) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik uczestnika postępowania – P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. (dalej: skarżąca kasacyjnie; P S.A.; uczestnik postępowania) zaskarżył to orzeczenie w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 67 § 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: ppsa) w zw. z art. 12 ppsa, polegające na niedoręczeniu odpisu skargi Gminy L. i zawiadomienia o rozprawie wyznaczonej na 4 sierpnia 2022 r. skutecznie ustanowionemu pełnomocnikowi P. S.A., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwiło pełnomocnikowi P. S.A. zgłoszenie umotywowanego, pisemnego stanowiska wobec treści skargi przed przeprowadzeniem rozprawy; art. 183 § 2 pkt 5 ppsa w zw. z art. 12 ppsa polegające na pozbawieniu P. S.A. możliwości obrony swych praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym poprzez niedoręczeniu skutecznie ustanowionemu pełnomocnikowi Spółki odpisu skargi Gminy L. i zawiadomienia o rozprawie wyznaczonej na 4 sierpnia 2022 r., co stanowi podstawę nieważności postępowania; art. 109 ppsa w zw. z art. 12 ppsa, polegające na nieodroczeniu rozprawy wyznaczonej na 4 sierpnia 2022 r. mimo niezawiadomienia o jej terminie skutecznie ustanowionego pełnomocnika P. S.A., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwiło pełnomocnikowi P. S.A. zgłoszenie umotywowanego, pisemnego stanowiska wobec treści skargi przed przeprowadzeniem odroczonej rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania WSA. W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona skarżąca – Gmina L. przedstawiła stanowisko mające przemawiać za oddaleniem skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). W niniejszej sprawie nie stwierdzono wystąpienia żadnej z przesłanek nieważności, wymienionych w art. 183 § 2 ppsa, w tym - wskazanej w skardze kasacyjnej - przesłanki z art. 183 § 2 pkt 5 ppsa, dotyczącej pozbawienia strony możności obrony jej praw. Z akt postępowania sądowego wynika, że na podstawie zarządzenia z 31 stycznia 2022 r. (k. 1) odpis skargi Gminy L. został wysłany i doręczony na adres uczestnika postępowania – P. S.A. (zwrotne potwierdzenie odbioru, k. 59). Z zarządzenia z 22 marca 2022 r. (k. 68) oraz dowodu doręczenia zawiadomienia (k. 76) wynika, że zawiadomienie o terminie rozprawy wyznaczonej na 10 maja 2022 r. także zostało doręczone P. S.A. W piśmie datowanym na 5 kwietnia 2022 r. (k. 78) radca prawny M. G. wniósł o umożliwienie mu wzięcia udziału w rozprawie w formie wideokonferencji. Zarządzeniem z 25 kwietnia 2022 r. (k. 80) - doręczonym 27 kwietnia 2022 r. (k. 82) - radca prawny M. G. został wezwany, na podstawie art. 46 § 3 w zw. z art. 49 § 1 ppsa, do przedłożenia pełnomocnictwa udzielonego mu przez uczestnika postępowania P. S.A., w terminie 7 dni od otrzymania wezwania. Wezwany nie przedstawił wymaganego pełnomocnictwa, zaś w piśmie z 28 kwietnia 2022 r. (k. 83) stwierdził, że pełnomocnictwo dla niego zostało dołączone do odwołania od decyzji Prezydenta Miasta O. z 15 czerwca 2021 r. i obejmuje umocowanie do reprezentowania uczestnika także przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi. Wezwany zażądał bezpośredniego doręczenia odpisu skargi na jego adres oraz odroczenia terminu rozprawy wyznaczonej na 10 maja 2022 r. w celu umożliwienia pisemnego ustosunkowania się do treści skargi. Z protokołu rozprawy z 10 maja 2022 r. (k. 89-90) wynika, że Sąd I instancji postanowił odroczyć rozprawę celem uzupełnienia braków pism uczestnika postępowania oraz z uwagi na to, że do czasu rozpoczęcia rozprawy nie wpłynęło do Sądu zwrotne potwierdzenie odbioru wezwania. Na podstawie zarządzenia z 30 maja 2022 r. (k. 92) - doręczonego 8 czerwca 2022 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru, k. 97) - zwrócono się do P. S.A. o wskazanie czy radca prawny M. G. reprezentuje ten podmiot przed WSA w niniejszej sprawie, w terminie 7 dni od otrzymania pisma. Wyjaśniono jednocześnie uczestnikowi postępowania, że stosownie do art. 37 § 1 ppsa pełnomocnik ma obowiązek przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa, a ujawnienie w aktach administracyjnych organu stosownego pełnomocnictwa nie zwalnia pełnomocnika występującego w sprawie sądowoadministracyjnej od obowiązku dołączenia do akt sprawy dokumentu upoważniającego do działania przed sądem administracyjnym. Pouczono uczestnika, że po upływie zakreślonego terminu Sąd będzie kontynuował procedowanie sprawy kierując korespondencję – jak dotychczas – bezpośrednio na adres uczestnika postępowania. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, w piśmie z 14 czerwca 2022 r. (k. 95), uczestnik postępowania stwierdził, że radca prawny M. G. jest pełnomocnikiem P. S.A. w przedmiotowej sprawie, a stosowne pełnomocnictwo zostało dołączone do odwołania od decyzji Prezydenta Miasta O. z 15 czerwca 2021 r. Nie przedstawiono wymaganego pełnomocnictwa procesowego. W tych okolicznościach na podstawie zarządzenia z 28 czerwca 2022 r. (k. 98) korespondencja w sprawie do uczestnika postępowania była kierowana jak dotychczas – na adres Spółki. Z zarządzenia z 4 lipca 2022 r. (k. 99) oraz dowodu doręczenia zawiadomienia (k. 107) wynika, że zawiadomienie o terminie rozprawy wyznaczonej na 4 sierpnia 2022 r. zostało doręczone P. S.A. Na rozprawie 4 sierpnia 2022 r. złożono wierzytelny odpis pełnomocnictwa dla radcy prawnego M. G., upoważniającego do reprezentowania P. S.A. w postępowaniach przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi i Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz dokument pełnomocnictwa substytucyjnego udzielonego radcy prawnemu P. B. przez radcę prawnego M. G. Na rozprawie tej pełnomocnik P. S.A. wnioskował o odroczenie rozprawy i doręczenie pełnomocnikowi uczestnika odpisu skargi oraz zakreślenie terminu na złożenie odpowiedzi na skargę. Wnioski te nie zostały uwzględnione (protokół rozprawy, k. 120-122). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaistniałych okolicznościach brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, w tym przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej. Na podstawie powyżej opisanego, niespornego stanu faktycznego należy uznać, że skoro pełnomocnictwo do reprezentowania P. S.A. w postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostało złożone w do akt sprawy sądowej dopiero na rozprawie 4 sierpnia 2022 r., to wysłanie odpisu skargi i zawiadomienia o rozprawie wyznaczonej na ten dzień na adres uczestnika postępowania, było prawidłowe i nie pozbawiło tej strony możliwości obrony swych praw. Do momentu przedstawiania dokumentu pełnomocnictwa uczestnik postępowania działał bowiem w sprawie zawisłej przed WSA osobiście i nie reprezentował go pełnomocnik. W konsekwencji brak było podstaw do odroczenia rozprawy wyznaczonej na 4 sierpnia 2022 r., gdyż nie zaktualizowały się przesłanki określone w art. 109 ppsa – nie stwierdzono nieprawidłowości zawiadomienia uczestnika, który na rozprawie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wynikający z art. 67 § 5 ppsa, obowiązek dokonywania doręczeń w postępowaniu sądowoadministracyjnym pełnomocnikowi, aktualizuje się dopiero od momentu dołączenia do akt sprawy pełnomocnictwa z podpisem mocodawcy lub wierzytelnego odpisu pełnomocnictwa przy pierwszej czynności procesowej dokonanej przez pełnomocnika, stosowanie do wymogu przewidzianego w art. 37 § 1 ppsa. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącego kasacyjnie, złożenie pełnomocnictwa do akt administracyjnych, nawet gdy obejmuje ono umocowanie do działania w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie zwalnia pełnomocnika z obowiązku określonego w ostatnim z przywołanych przepisów. Pogląd ten należy uznać za dominujący w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3627/14 i powołane tam orzecznictwo; 17 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2587/17; 15 maja 2018 r., sygn. akt I FSK 1379/16; 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1879/21; uzasadnienie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2024 r., sygn. akt I OZ 668/23). Z art. 34 ppsa wynika zasada wolnego wyboru działania przed sądem administracyjnym, zgodnie z którą to strona postępowania decyduje o tym, czy będzie działać przed sądem osobiście, czy przez pełnomocnika. Sąd administracyjny powinien zatem zostać poinformowany o ustanowieniu pełnomocnika procesowego po otrzymaniu przez stronę postępowania pierwszej korespondencji z sądu, w pierwszym piśmie procesowym strony przesłanym do sądu lub podczas posiedzenia sądu (art. 37 § 1 i § 2 ppsa). Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie nakładają na sąd obowiązku badania, czy dokument pełnomocnictwa został złożony do akt administracyjnych, ani weryfikowania skuteczności pełnomocnictwa złożonego do tych akt. Przez akta sprawy w rozumieniu art. 37 § 1 ppsa należy rozumieć akta sprawy sądowoadministracyjnej - będącej przecież sprawą nową, odrębną od sprawy administracyjnej – a nie akta administracyjne, zaś pierwszej czynności procesowej, o której mowa w tym przepisie, nie można utożsamiać z czynnością dokonaną przed organem administracji. Wskazany przepis dotyczy bowiem postępowania sądowoadministracyjnego, które jest postępowaniem odrębnym względem postępowania administracyjnego, zatem dla każdego z tych postępowań prowadzone są osobne, samodzielne akta. Wobec tego należy przyjąć, że nawet jeśli w aktach administracyjnych znajduje się dokument pełnomocnictwa upoważniającego do działania także przed sądem administracyjnym, to strona lub jej pełnomocnik powinni zamanifestować wobec sądu fakt udzielenia pełnomocnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd nie ma obowiązku domyślania się lub wyjaśniania, czy pełnomocnictwo złożone do akt administracyjnych nadal obowiązuje, czy może zostało wypowiedziane, zwłaszcza w sytuacji, gdy pełnomocnik nie przejawia w postępowaniu sądowym żadnej aktywności procesowej. Z tych względów, wobec nieskuteczności zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 193 zdanie drugie ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa i art. 205 § 2 ppsa (punkt 2 sentencji wyroku).