III OW 47/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta Kluczbork o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Miasta Kluczbork a Marszałkiem Województwa Opolskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie usunięcia odpadów postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Pismem z 29 lipca 2024 r. Burmistrz Miasta Kluczbork wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Marszałkiem Województwa Opolskiego w sprawie wskazania organu właściwego w sprawie usunięcia odpadów. W uzasadnieniu wskazał, że na terenie Gminy Kluczbork w miejscowości L. znajduje się wyrobisko poeksploatacyjne cegielni o pojemności 100.000 m3, gdzie prowadzona była działalność w zakresie odzysku odpadów poprzez wypełnienie wyrobiska poeksploatacyjnego "L.". Przedmiotowa działalność prowadzona była w oparciu o zezwolenie wydane przez Starostę Kluczborskiego z 8 sierpnia 2006 r., nr ROŚ.I-7623-31/06, które w 2016 r. wygasło. Zdaniem organu podmiot prowadzący działalność na powyższym wyrobisku nie usunął odpadów pozostawionych na terenie nieruchomości, tj. objętych zezwoleniem Starosty Kluczborskiego. Pismem z 22 grudnia 2022 r. do Burmistrza zwrócił się Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Opolu (nr sprawy WZPS.7021.6.3.2022.DN), podnosząc, że podczas ustaleń dokonanych w czasie czynności podjętych 13 grudnia 2022 r. na terenie przedmiotowego wyrobiska odkryto kilkadziesiąt pojemników typu big-bag z zawartością zbrylonej substancji koloru brązowo-czarnego oraz zbelowane odpady tworzyw sztucznych pochodzenia komunalnego, dodatkowo w zbiorniku wodnym ujawniono odpady w postaci zużytych opon. W oparciu o treść art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 ze. zm.; dalej "ustawa o odpadach"), WIOŚ wniósł o usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania i magazynowania. Pismem z 11 stycznia 2023 r., na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej "k.p.a.") w związku z art. 26a ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, Burmistrz przekazał sprawę według właściwości do Marszałka Województwa Opolskiego. Dodatkowo powołał się na art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o odpadach. Pismem z 20 stycznia 2023 r. Marszałek przekazał z powrotem dokumentację dotyczącą przedmiotowej sprawy. Pismem z 3 sierpnia 2023 r. Burmistrz ponownie przekazał dokumentacje według właściwości Marszałkowi, a ten pismem z 18 sierpnia 2023 r. ponownie ją zwrócił Burmistrzowi. Burmistrz Miasta Kluczborka stoi na stanowisku, iż w niniejszej sprawie zastosowanie powinna mieć dyspozycja z art. 26a ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, bowiem jak wynika z dokumentacji sprawy odpady znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości powstały w związku z prowadzoną działalnością związaną z gospodarką odpadami na podstawie wygasłej decyzji. Dlatego właściwym w sprawie jest Marszałek. W odpowiedzi na wniosek Marszałek wskazał, że aktualnie nie prowadzi żadnych postępowań administracyjnych w zakresie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów w myśl art. 41 ust. 2 ustawy o odpadach, dla których organem właściwym zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o odpadach jest marszałek województwa. Dodatkowo ustalił, że nie prowadzi żadnych innych postępowań administracyjnych dot. nielegalnego magazynowania czy też umieszczania odpadów na terenie wskazanym w przekazanej przez Urząd Miejski w Kluczborku, w tym postępowań wynikających z art. 47 i 48, w związku z art. 26a ww. ustawy o odpadach. Zaznaczył, że wnioskodawca na wskazanym terenie była prowadzona działalność w zakresie odzysku odpadów poprzez wypełnienie wyrobiska poeksploatacyjnego Cegielni "L.". Działalność ta prowadzona była w oparciu o zezwolenie wydane przez Starostę Kluczborskiego z 8 sierpnia 2006 r, nr ROŚ.i-7623-31/06 (z terminem obowiązywania do 7 sierpnia 2016 r.). Działalność w zakresie odzysku odpadów poprzez wypełnienie wyrobiska poeksploatacyjnego "L." prowadziła do zrekultywowania terenu i przywrócenia funkcji glebotwórczej. Obszar ten został już zrekultywowany i nie ma statusu terenu niekorzystnie przekształconego (wyrobisko lub zapadlisko) i utracił jakiekolwiek cechy wyrobiska. Dlatego też wskazywanych przez wnioskodawcę art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o odpadach nie ma zastosowania. Marszałek wniósł o wskazanie Burmistrza jako organu właściwego w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o których mowa w art. 4. Przepis art. 4 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4, oraz do rozpoznawania innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Spory, o których mowa w art. 4, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Przedmiotowa sprawa administracyjna została zainicjowana pismem WIOŚ z 22 grudnia 2022 r., w którym to ten organ zwrócił się do Burmistrza o podjęcie działań na podstawie art. 26 ustawy o odpadach. W piśmie tym WIOŚ zwrócił uwagę, że na terenie działek w miejscowości L., gm. Kluczbork odkryto kilkadziesiąt pojemników typu big-bag z zawartością zbrylonej substancji koloru brązowo-czarnego oraz zbelowane odpady tworzyw sztucznych pochodzenia komunalnego, dodatkowo w zbiorniku wodnym ujawniono odpady w postaci zużytych opon. Wygląd odpadów wskazuje, że zalegają na tym terenie od dłuższego czasu. Zgodnie z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. Burmistrz Miasta Kluczborka stoi na stanowisku, iż z dokumentacji sprawy wynika, że odpady znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości powstały w związku z prowadzoną działalnością zawiązaną z gospodarką odpadami na podstawie wygasłej w 2016 r. decyzji Starosty Kluczborskiego z 2006 r., zezwalającej na działalność w zakresie odzysku odpadów. W takiej sytuacji zastosowanie w sprawie znalazłby art. 47 ust. 3 i ust. 5 w zw. z ust. 8 ustawy o odpadach, które nakładają na posiadacza odpadów, któremu wygasło zezwolenie, ich usunięcie i naprawienie ewentualnych szkód. Z art. 47 ust. 8 w zw. z art. 47 ust. 3 i ust. 5 ustawy o odpadach wynika, że wygaśnięcie zezwolenia na zbieranie odpadów powoduje zakończenie działalności objętej tym zezwoleniem, a posiadacz odpadów, którego zezwolenie wygasło, jest zobowiązany do usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w ramach prowadzonej działalności objętej tym zezwoleniem, na własny koszt. Z twierdzeń pozostających w sporze organów wynika, że decyzja Starosty Kluczborskiego z 2006 r. wygasła z mocy prawa, co oznacza, że w takim przypadku nie wydano w tym przedmiocie żadnej decyzji, a więc brak jest terminu, w którym posiadacz odpadów jest zobowiązany wykonać obowiązki, o których stanowi art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach. Stąd też doprowadzenie do wykonania tych obowiązków może nastąpić w drodze egzekucji administracyjnej wszczętej przez właściwy organ. Właściwość organu do wydania decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów oraz decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów wynika z art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta. Zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy o odpadach marszałek województwa jest organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów w przypadku, gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg. Dla porządku należy dodać, że obecnie masa ta wynika z wniosku podmiotu ubiegającego się o zezwolenie oraz z decyzji zezwalającej właściwego organu, zaś w przeszłości przepisy nie wymagały od wnioskodawcy podawania takich danych. W przypadku ustalania właściwości dla spraw związanych z decyzjami wydanymi na mocy wcześniej obowiązujących przepisów, które to sprawy wymagają podejmowania dalszych działań w oparciu o obowiązujący stan prawny, kluczowe znaczenie ma stan faktyczny sprawy, gdyż pozwala on ustalić ilość zmagazynowanych odpadów, a to właśnie ilość odpadów stanowi o tym, który organ jest właściwy do podjęcia działań wobec posiadacza odpadów, a jeżeli zajdzie taka konieczność - również do egzekucji określonych obowiązków (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z: 29 marca 2022 r., III OW 91/21; 12 kwietnia 2022 r., III OW 92/21; 20 kwietnia 2022 r., III OW 183/21; 20 kwietnia 2022 r., III OW 185/21; 20 kwietnia 2022 r., III OW 189/21; 18 maja 2023 r., III OW 243/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie zachodzi istotny spór co do faktów, co z kolei oznacza, że Sąd nie może rozstrzygnąć przedmiotowego sporu kompetencyjnego. Mianowicie, w ocenie Burmistrza odpady znalezione na terenie Gminy Kluczbork w miejscowości L., na wyrobisku poeksploatacyjnym cegielni, gdzie prowadzona była działalność w zakresie odzysku odpadów poprzez wypełnienie wyrobiska poeksploatacyjnego "L.", w postaci pojemników typu big-bag z zawartością zbrylonej substancji koloru brązowo-czarnego oraz zbelowanych odpadów tworzyw sztucznych pochodzenia komunalnego, a także zużyte opony, stanowią odpady pozostawione przez posiadacza, który prowadził tam działalność objętą zezwoleniem Starosty Kluczborskiego z 2006 r. Z kolei w ocenie Marszałka odpady te najprawdopodobniej zostały tam składowane w późniejszym czasie i nie są związane z ww. działalnością. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że ww. odpady w postaci pojemników typu big-bag z zawartością zbrylonej substancji koloru brązowo-czarnego stanowią lub nie stanowią pozostałości po prowadzonej na ww. terenie do 2016 r. działalności objętej zezwoleniem Starosty Kluczborskiego z 2006 r. Natomiast prawdopodobnie takich odpadów nie stanowią odpady tworzyw sztucznych pochodzenia komunalnego, a także zużyte opony. W związku z tym, że w piśmie z 22 grudnia 2022 r. WIOŚ zwrócił się do Burmistrza o podjęcie działań na podstawie art. 26 ustawy o odpadach, zasadne wydaje się pytanie Marszałka zawarte w piśmie z 18 sierpnia 2023 r., na jakiej podstawie Burmistrz ustalił, że ww. odpady powstały w związku z działalnością w przedmiocie gospodarki odpadami objętej zezwoleniem Starosty Kluczborskiego z 2006 r. Z uwagi na niewyjaśniony stan faktyczny sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł wskazać organu właściwego w sprawie usunięcia wszystkich wskazanych wyżej odpadów. W jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się bowiem, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii związanej z określeniem organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie właściwych ustaleń odnoszących się do jej przedmiotu. Jedynie bowiem jednoznaczne określenie przedmiotu postępowania oraz ustalenie przez organy stanu faktycznego w sprawie objętej wnioskiem może być podstawą powstania sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego. O tego rodzaju sporze można jednocześnie mówić wyłącznie w sytuacji, kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do tej samej sprawy administracyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 10 marca 2006 r., sygn. akt II OW 84/05, LEX nr 198370). Trudno zaś za spór kompetencyjny lub spór o właściwość uznawać sytuację, gdy dwa organy, żądając wskazania organu właściwego, odnoszą się w rzeczywistości do dwóch różnych spraw, odmiennie rozumiejąc ich istotę. W takiej sytuacji zaistniały pomiędzy organami spór ma charakter jedynie pozorny, albowiem nie dotyczy on z zasady rozbieżnych stanowisk odnośnie do przypisanych tymże organom kompetencji, ale istnienia odmienności ocen w zakresie podstawy materialnoprawnej działania każdego z organów (por. postanowienie NSA z 9 kwietnia 2015 r., I OW 228/14, LEX nr 1808795). Na marginesie w ocenie Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 26a ustawy o odpadach, na co wskazywał we wniosku Burmistrz. Zgodnie z art. 26a ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach w przypadku gdy ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska konieczne jest niezwłoczne usunięcie odpadów, właściwy organ podejmuje działania polegające na usunięciu odpadów i gospodarowaniu nimi. Właściwym organem w sprawach, o których mowa w ust. 1, jest w przypadku gdy obowiązek usunięcia odpadów powstał w związku z wydaniem decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzeniem nieważności, uchyleniem lub wygaśnięciem decyzji związanej z gospodarką odpadami - organ właściwy do wydania tej decyzji. Należy zauważyć, że dla zastosowania art. 26a ust. 1 ustawy o odpadach musi zostać spełniona przesłanka przewiedziana przez ten przepis, a więc w sprawie musi zachodzić zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska, co implikuje konieczność niezwłocznego usunięcia odpadów. Z pisma WIOŚ z 22 grudnia 2022 r. nie wynika, aby w sprawie takie zagrożenie zachodziło, we wniosku o rozstrzygnięcie sporu Burmistrz również na takie zagrożenie się nie powołuje, w związku z czym w sprawie wykluczone jest zastosowanie art. 26a ustawy o odpadach. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 w zw. z art. 64 § 3 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.