I SA/Wa 544/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. B. i T. B. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz A. B. i T.B. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z [...] stycznia 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], Minister Rozwoju uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r., nr [...], o odmowie uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r., nr [...], o ustaleniu odszkodowania oraz umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji w całości. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Nieruchomość położona w gminie [...], obręb [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] i nr [...] o pow. [...], decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2012 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienioną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lutego 2013 r., nr [...], została przeznaczona pod budowę obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]) i drogi ekspresowej [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]). Decyzją z [...] sierpnia 2013 r., nr [...]. Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie w wysokości [...] za ww. nieruchomość stanowiącą uprzednio własność [...], przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, powiększył ustaloną kwotę odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę [...] ł, a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w wysokości [...] w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. Decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r. stała się ostateczna w dniu [...] września 2013 r. Wnioskiem z [...] marca 2016 r. [...] wystąpili o wznowienie postępowania odszkodowawczego z uwagi na przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., powołując się na wydaną [...] marca 2016 r. przez [...] Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych w [...] negatywną ocenę operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego [...] z [...] lipca 2013 r. Postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], Wojewoda [...] wznowił postępowanie odszkodowawcze zakończone decyzją ostateczną z [...] sierpnia 2013 r. Decyzją z [...] maja 2016 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił uchylenia decyzji z [...] sierpnia 2013 r. Decyzją z [...] marca 2017 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z [...] czerwca 2017 r. Wojewoda [...] orzekł o odmowie uchylenia decyzji z [...] sierpnia 2013 r. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli [...]. Decyzją z [...] stycznia 2020 r. Minister Rozwoju uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu podniósł, że składając wniosek o wznowienie postępowania skarżący powołali się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przedmiotowa podstawa wznowienia dotyczy zaś wyłącznie nowych, istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej, lecz nie znanych organowi, który ją wydał. W niniejszej sprawie skarżący domagali się weryfikacji ostatecznej decyzji odszkodowawczej z uwagi na wydanie [...] marca 2016 r. opinii [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w [...] stwierdzającej, że operat szacunkowy sporządzony [...] lipca 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego [...] został wykonany niezgodnie z przepisami prawa i obarczony jest istotnymi uchybieniami mającymi wpływ na poziom określonej wartości nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego, w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przemawia za tym stan faktyczny sprawy, tj. to, że stanowiąca podstawę wniosku opinia została wydana [...] marca 2016 r. natomiast decyzja, której weryfikacji domagają się skarżący [...] sierpnia 2013 r., a także nadzwyczajny charakter postępowania wznowieniowego. Minister podniósł, że porównując powyższe daty, tj. dzień sporządzenia ww. opinii organizacji rzeczoznawców, a także wydanie w sprawie decyzji ostatecznej, uznać trzeba, że opinia ta nie istniała w dniu wydania decyzji z [...] sierpnia 2013 r. Ponadto, z argumentacji wnioskodawców wynika wprost, że w postępowaniu nadzwyczajnym domagają się dalszej weryfikacji stanu faktycznego ustalonego na podstawie ostatecznej decyzji z [...] sierpnia 2013 r. Jednakże, próby przeprowadzenia ponownej oceny materiału dowodowego nie stanowią żadnej nowej okoliczności faktycznej lub nowego dowodu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nowe okoliczności faktyczne dotyczą tylko tych nowo odkrytych dowodów, czy też okoliczności po raz pierwszy zgłoszonych w postępowaniu, a więc takich, o których organ nie wiedział bez względu na przyczyny braku tej wiedzy. Nowej okoliczności nie stanowi natomiast odmienna niż w pierwotnym postępowaniu ocena znanych wówczas temu organowi okoliczności (lub dowodów). Przedmiotowa opinia nie może być zatem, w ocenie Ministra, uznana za nową istotną okoliczność faktyczną, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Stanowi ona bowiem w istocie rezultat nowej oceny dowodu przeprowadzonego w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją ustalającą odszkodowanie z tytułu odjęcia prawa własności nieruchomości. Prawidłowość sporządzonej w niniejszej sprawie opinii o wartości nieruchomości była weryfikowana w toku postępowania przed organem pierwszej instancji. Przedmiotem rozpoznania były także okoliczności, które podlegały ocenie w ramach przedstawionej opinii, w szczególności w zakresie prawidłowości analizy i charakterystyki rynku nieruchomości, przyjętej procedury szacowania, powołania źródeł merytorycznych czy też oceny stanu zagospodarowania nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra Rozwoju wnieśli [...] zarzucając jej naruszenie: 1) art. 130 u.g.n. poprzez ustalenie wysokości odszkodowania na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego zawierającej nieprawidłowości i niezgodnej z rozporządzeniem Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego; 2) art. 7, 8, 75, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, wybiórczą i niedokładną analizę operatu szacunkowego, który organ przyjął do ustalenia wysokości odszkodowania, brak analizy charakterystyki nieruchomości porównawczych, przyjęcie "złych" nieruchomości do porównania, zatem uchybienie § 3 i § 4 wskazanego rozporządzenia, polegające na "złym" doborze nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny w związku z brakiem charakterystyki wycenianej nieruchomości; 3) art. 12 i art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i ustalenie odszkodowania rażąco odbiegającego wysokością od odszkodowań już ustalonych i już wypłaconych; 4) art. 175 ust.3 u.g.n. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez dopuszczenie dowodu w postaci operatu szacunkowego wykonywanego przez inne osoby niż podpisany rzeczoznawca nie mające uprawnień rzeczoznawcy majątkowego; 5) art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz § 56 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. poprzez brak sporządzenia opisu wycenianych nieruchomości; 6) art. 4 pkt. 16 u.g.n. w związku z brakiem w operacie szacunkowym ustalenia cech nieruchomości podobnych do wycenianej; 7) art. 153 ust. 1 w zw z art. 4 ust. 16 u.g.n. w zw. z § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. poprzez sporządzenie nieprawidłowej, niepełnej analizy rynku nieruchomości; 8) art. 134 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami podobnymi; 9) art. 175 pkt 3 informacje uzyskane przez rzeczoznawcę majątkowego w związku z wykonywaniem zawodu stanowią tajemnicę zawodową. W szczególności informacje uzyskane w toku wykonywania czynności zawodowych nie mogą być przekazywane osobom trzecim, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej lub w przypadkach, o których mowa w art. 157, art. 194, art. 195 i art. 195a w związku z ujawnieniem na rozprawach administracyjnych, które odbyły się w dniach [...] września 2017 r. w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...] korzystania z usług syna i zięcia rzeczoznawcy majątkowego do sporządzania protokołów na nieruchomościach ww. osób przy braku rzeczoznawcy; 10) art. 21 ust. 2 Konstytucji poprzez przyznanie kwoty odszkodowania, która nie może zostać uznana za słuszne odszkodowanie. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonych decyzji i tym samym przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego i sporządzenia nowego operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym zastępstwa prawnego od organu na rzecz skarżących. Jednocześnie złożyli wnioski dowodowe o: 1) zwrócenie się przez Sąd do Ministra o nadesłanie akt sprawy dyscyplinarnej jaka toczyła się względem [...] w związku z błędami podczas wyceny przedmiotowej nieruchomości - na okoliczność licznych błędów podczas dokonywania wycen, a tym samym braku waloru dowodowego operatu szacunkowego [...]; 2) dopuszczenie dowodu z opinii [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w [...] - dyskwalifikującej operat szacunkowy [...] i nie mogący stanowić dowodu na ustalenie wysokości odszkodowania; 3) zwrócenie się przez Sąd do Wojewody [...] o nadesłanie akt w postaci umowy zawartej między [...] Urzędem Wojewódzkim, a rzeczoznawcą majątkowym [...] z [...] stycznia 2013 roku nr [...]; 4) Stanowisko Zespołu Oceniającego przy [...] Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych w [...], dotyczące pisma Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2019 roku, znak sprawy: [...]; 5) pismo Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej dotyczącej zasad dokonywania oceny prawidłowości sporządzania operatów szacunkowych z dnia [...] kwietnia 2013 roku. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z [...] listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 544/20, Sąd oddalił wnioski o przeprowadzenie dowodów opisane w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, choć z innych powodów niż w niej podniesione. Zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, część druga, ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej zwanej "k.p.a.". Powołany przepis przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania w pierwszej instancji. Nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego, wydane w oparciu o wskazaną podstawę prawną, ma charakter formalny i powoduje zakończenie postępowania odwoławczego w inny sposób niż poprzez załatwienie sprawy administracyjnej co do jej istoty. Przy tym podkreślić trzeba, że samo umorzenie postępowania przez organ odwoławczy, w sytuacji uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Sprawa administracyjna jest natomiast bezprzedmiotowa w tym ujęciu, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracji w formie decyzji administracyjnej. Taki stan rzeczy powoduje, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne (pozytywne czy negatywne) staje się prawnie niedopuszczalne. O tego rodzaju bezprzedmiotowości w sprawie o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną można zaś mówić przykładowo wówczas gdy brak jest pozostającej w obrocie prawnym decyzji ostatecznej lub wyłączona zostanie dopuszczalność jej weryfikacji w nadzwyczajnym trybie postępowania. W niniejszej sprawie Minister Rozwoju, po rozpoznaniu odwołania skarżących, uchylił decyzję organu pierwszej instancji z [...] czerwca 2017 r. i umorzył postępowanie przed tym organem w całości. Z rozstrzygnięciem tym nie koresponduje jednak uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Z treści tego uzasadnienia wynika bowiem, że Minister w całości podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Podkreślić trzeba, że w sytuacji gdy po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego organ nie stwierdzi wystąpienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a., wówczas powinien orzec o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej. Analizując sposób zakończenia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżących o wznowienie nie można bowiem pominąć również konsekwencji prawnych jakie wynikają z faktu zakończenia tego postępowania decyzją o odmowie uchylenia decyzji, a jakie wynikają z faktu jego zakończenia uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniem postępowania w tym przedmiocie. Odmowa uchylenia decyzji ostatecznej oznacza bowiem, że organ rozpoznał merytorycznie (co do istoty) sprawę wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej (tu: decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r.). Tego rodzaju rozstrzygnięcie oznacza również, że nie wykazano żadnej z podstaw wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 k.p.a., a także to że zdecydowano o pozostawieniu decyzji ostatecznej w obrocie prawnym. Zupełnie inne skutki wywołuje natomiast decyzja o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego. Decyzja ta bowiem, jak już wskazano powyżej, nie rozstrzyga o istocie sprawy, a wywiera jedynie skutek procesowy, tj. kończy sprawę w danej instancji. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że kwestia oceny legalności decyzji ostatecznej kontrolowanej w postępowaniu wznowieniowym, w aspekcie wad prawnych określonych w art. 145 § 1 k.p.a., pozostaje wówczas nadal otwarta. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania wznowieniowego mającego za przedmiot ostateczną decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r., to jego umorzenie (połączone z uchyleniem uprzednio podjętej w tym przedmiocie, rozpoznającej sprawę merytorycznie, decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r.), Sąd ocenił jako naruszające w sposób istotny art. 138 § 1 pkt 2 część druga k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. To zaś prowadzić musiało do uchylenia zaskarżonej decyzji. Jednocześnie, wobec wskazanego wyżej istotnego naruszenia przepisów postępowania przez organ odwoławczy za przedwczesne Sąd uznał odnoszenie się do mających merytoryczny charakter zarzutów skargi. Ponadto, Sąd oddalił zawarte w skardze wnioski dowodowe. Wnioski te wykraczają bowiem poza wyznaczone art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1032 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", granice uzupełniającego postępowania dowodowego, jakie może być przeprowadzone przed sądem administracyjnym. W myśl powołanego przepisu postępowanie to jest bowiem znacznie ograniczone i dotyczyć może, po pierwsze, tylko dowodu z dokumentu załączonego do wniosku, którego brak w aktach sprawy, a po drugie, może być przeprowadzone wyłącznie wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do poprawności ustalonego przez organ stanu faktycznego w aspektach kluczowych z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia. Tymczasem wnioski skarżących dotyczyły bądź przeprowadzenia dowodu z dokumentów włączonych już w poczet materiału dowodowego (jak opinia [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w przedmiocie operatu [...]), bądź dokumentów nie mających w postępowaniu wznowieniowym znaczenia (pismo Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] kwietnia 2013 r.), bądź też zawierały oczekiwanie podjęcia przez Sąd działań w celu pozyskania dokumentacji z różnego rodzaju organów. Zatem, zawarte w skardze wnioski dowodowe, jako niespełniające wymogów art. 106 § 3 p.p.s.a., podlegały oddaleniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie 145 § 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku i sprowadzają się do obowiązku podjęcia przez organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 część pierwsza k.p.a., decyzji o charakterze reformatoryjnym, weryfikującej merytorycznie legalność ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r.