II GSK 1142/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 627/23 w sprawie ze skargi M.Ł. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia 31 maja 2023 r. nr NS-HŻŻiPU.906.5.2023 w przedmiocie uchylenia w postępowaniu wznowieniowym decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 23 stycznia 2024 r., sygn. III SA/Gl 627/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej WSA w Gliwicach), po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.Ł. (dalej zwanego skarżącym) na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (ŚPWIS) w Katowicach z dnia 31 maja 2023 r., nr NS-HŻŻiPU.906.5.2023, w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej, oddalił skargę. W okolicznościach przedmiotowej sprawy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (PPIS) w Rudzie Śląskiej po przeprowadzeniu w dniu 9 marca 2022 r. kontroli sanitarnej w A. Sp. j. w R. (dalej zwanej spółką), w jej hurtowni artykułów spożywczych w R., decyzją z 5 kwietnia 2022 r., nr ONS.HŻŻiPU.9020.1.35.1780.2022.BK, zakazał spółce wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej produktów, których producentem jest skarżący. Decyzja ta stała się decyzją ostateczną. Pismem z dnia 5 maja 2022 r. skarżący, zwrócił się do PPIS w Rudzie Śląskiej o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia 5 kwietnia 2022 r., wydaną wobec spółki. Wystąpił on o wznowienie ww. postępowania z uwagi na to, że nie z własnej winy nie brał on udziału w postępowaniu, a także powołując się na wyjście na jaw istotnych nowych okoliczności i dowodów w sprawie, nieznanych organowi, i wcześniejsze ostateczne rozstrzygnięcie sprawy przez inny organ (PPIS w Nakle n/Notecią decyzją z dn. 10 września 2021 r. nr 282/2021 cofnął decyzję nr 42/20 z dni 3 lutego 2020 r. w sprawie zatwierdzenia zakładu - magazyn dystrybucyjny z punktem sprzedaży wysyłkowej przez Internet, uchyloną decyzją PWIS w Bydgoszczy z dnia 22 listopada 2021 r., nr 27/2021). Skarżący jednocześnie wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji PPIS w Rudzie Śląskiej z 5 kwietnia 2022 r. ŚPWIS decyzją z 3 sierpnia 2022 r. nr NS-HŻŻiPU.906.8.2022, odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji PPIS w Rudzie Śląskiej z dnia 5 kwietnia 2022 r. nr ONS.HŻŻiPU.9020.1.35.1780.2022.BK, którą skarżący zaskarżył do Głównego Inspektora Sanitarnego (GIS). GIS uznał, że skarżący nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją PPIS w Rudzie Śląskiej z dnia 5 kwietnia 2022 r., nr ONS.HŻŻiPU.9020.1.35.1780.2022.BK, i uchylił decyzję ŚPWIS oraz umorzył postępowanie w sprawie. PPIS w Rudzie Śląskiej postanowieniem z 31 stycznia 2023 r. wznowił postępowanie administracyjne uprzednio zakończone ostateczną decyzją tego organu z dnia 5 kwietnia 2022 r., po czym decyzją z 28 lutego 2023 r., nr ONS.HŻŻiPU.9020.1.35.1780.2022.BK, odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z 5 kwietnia 2022 r. W tym zakresie organ stwierdził bowiem, że skarżący nie jest stroną postępowania, gdyż z żadnej normy prawa materialnego nie można wyprowadzić wniosku, że producent posiada interes prawny w prowadzonym przez organ postępowaniu, a jedynie interes faktyczny. W ocenie organu przedstawione przez skarżącego decyzje nie doprowadziłyby też do odmiennego rozstrzygnięcia niż to wyrażone w zaskarżonej decyzja, dotyczącej zakazu wprowadzania przez spółkę produktów do obrotu. ŚPWIS w Katowicach, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji PPIS w Rudzie Śląskiej, decyzją z 31 maja 2023 r., utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. W zakresie przesłanki wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że zarzut braku udziału strony w postępowaniu może być postawiony wyłącznie wówczas, gdy osobie przysługiwał status strony. W tym kontekście organ stwierdził, że skarżący nie jest stroną postępowania, które toczyło się w sprawie zakazu wprowadzania do obrotu produktów, gdyż z żadnego przepisu prawa nie wynika aby producent posiadał interes prawny w prowadzonym przez PPIS w Rudzie Śląskiej postępowaniu administracyjnym. Odwołujący się posiada interes faktyczny, a to nie jest wystarczające aby uznać go za stronę tego postępowania, tym samym badanie przesłanki wznowieniowej wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie może zostać przeprowadzone. WSA w Gliwicach po rozpoznaniu skargi na decyzję ŚPWIS w Katowicach z 31 maja 2023 r., wyrokiem z 23 stycznia 2024 r., oddalił skargę. Sąd podzielił pogląd rozstrzygających sprawę organów, że skarżący nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją z PIPS w Rudzie Śląskiej z 5 kwietnia 2022 r., nr ONS.HŻŻiPU.9020.1.35.1780.2022.BK, zakazującą spółce wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej określonych produktów. Przymiot strony skarżącej organy słusznie oceniły na podstawie art. 28 K.p.a. i prawidłowo uznały, że po stronie skarżącego brak jest interesu prawnego, co jest równoznaczne ze stwierdzeniem braku przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Skarżący nie wykazał bowiem, że ma interes prawny do bycia stroną w postępowaniu zakazującym spółce wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej produktów. Spółka była podmiotem, który nabywał od skarżącego w/w produkty, wprowadzając je następnie na rynek. Zatem skarżący miał jedynie interes faktyczny w prowadzonym przez PISS w Rudzie Śląskiej postępowaniu, a nie interes prawny. Podobnie Sąd stwierdził, że organy słusznie uznały, iż w sprawie nie ma podstaw do wznowienia postepowania z uwagi na fakt wydania wobec skarżącego decyzji nr 282/2021 PPIS w Nakle nad Notecią z dnia 10 września 2021 r. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Ujawnione dowody muszą charakteryzować się przymiotem nowości, powinny mieć istotne znaczenie dla sprawy (wpływać na zmianę treści decyzji), istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej i być nieznane organowi wydającemu tę decyzję oraz stronie. Skoro zaś, jak to już wyżej wskazano, skarżący nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia 5 kwietnia 2022 r. zatem i ujawnione dowody na, które się powołuje pozostają bez znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach z 23 stycznia 2024 r. wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 - dalej jako P.p.s.a.) zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez niezgodne z prawem zaakceptowanie dokonanego przez organy administracji naruszenia art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2023 poz. 775 ze zm., dalej K.p.a.) poprzez przyjęcie, że stroną postępowania nie jest podmiot, którego interesu prawnego dotyczą skutki wydania decyzji; 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez niezgodne z prawem zaakceptowanie dokonanego przez organy administracji naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. - poprzez stwierdzenie, że uprzednie wydanie prawomocnej i ostatecznej decyzji w tożsamym stanie faktycznym i prawnym nie jest dla organu wiążące i pozostaje bez znaczenia dla sprawy. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz wydanych w sprawie decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach. Oprócz tego wystąpił o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że skoro w sprawie wydano zakaz wprowadzania na rynek produktów wytwarzanych przez skarżącego, to wydana w sprawie decyzja dotyczy również jego interesu prawnego. Ponadto, w związku z decyzją PPIS w Nakle nad Notecią, w obrocie prawnym pozostają sprzeczne rozstrzygnięcia, co świadczy o istnieniu po stronie skarżącego interesu prawnego. Zdaniem skarżącego, jego interes prawny wynika wprost z art. 32 ustawy o bezpieczeństwie żywności. ŚPWIS w Katowicach, w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W myśl przytoczonej wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego. W niniejszym przypadku, w którym brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanek nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie sformułował dwa zarzuty, które określił jako odnoszące się do naruszenia przez WSA w Gliwicach przepisów postępowania. W pierwszym z tego rodzaju zarzutów wskazał na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez przyjęcie, że stroną postępowania nie jest podmiot, którego interesu prawnego dotyczą skutki wydania decyzji. Odnosząc się do treści przedmiotowego zarzutu na wstępie zaznaczyć należy, że choć pojęcie strony postępowania jest pojęciem procesowym, to przypisanie posiadania przez dany podmiot tego przymiotu może być wyprowadzone jedynie z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. W niniejszej sprawie WSA w Gliwicach stanął na stanowisku, że po stronie skarżącego (obecnie skarżącego kasacyjnie) nie sposób jest stwierdzić istnienia interesu prawnego w załatwieniu niniejszej sprawy, dotyczącej skierowanego wobec spółki zakazu wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej konkretnych produktów, których producentem był skarżący kasacyjnie. Sąd pierwszej instancji przyjął więc, że ma on jedynie interes faktyczny w jej rozstrzygnięciu. Kwestionując tego rodzaju stanowisko, skarżący kasacyjnie podniósł naruszenie przez WSA w Gliwicach art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. K.p.a., jednocześnie nie wskazując w treści zarzutu na żadną regulację prawa materialnego, z której można byłoby wywieść posiadanie przez niego prawnego interesu w załatwieniu sprawy. Co prawda w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka, argumentując za przyjęciem posiadania przez skarżącego kasacyjnie interesu prawnego w załatwieniu sprawy, odwołała się do art. 32 ustawy o bezpieczeństwie żywności, stwierdzając w sposób enigmatyczny, że "Niewątpliwie tym samym interes prawny skarżącego wynika z przepisów prawa materialnego – w tej sytuacji z art. 32 a contrario ustawy o bezpieczeństwie żywności – gdyż wskazana regulacja prawna mogłaby być podstawą do wydania decyzji zakazującej do wprowadzania do obrotu jednak tylko w odniesieniu do podmiotu wprowadzającego produkt po raz pierwszy na rynek". W tym zakresie ograniczyła się wyłącznie do zasugerowania podstawy prawnej wydania ewentualnej decyzji. Z tejże argumentacji, ogólnikowej i niejasnej w swej treści, nie sposób jest wywieść, że przywołana przez skarżącego kasacyjnie podstawa prawna mogłaby uzasadniać przyjęcie istnienie po jego stronie interesu prawnego w załatwieniu przedmiotowej sprawy. Regulacja ta dotyczy bowiem możliwości czasowego wstrzymania wprowadzania do obrotu lub wycofania z niego środka spożywczego, które to czynności w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zostały w stosunku do skarżącego kasacyjnie podjęte. To nie on bowiem wprowadzał produkty do obrotu. W związku z tym jego twierdzenia w tym zakresie uznać należy za gołosłowne, co przesądza o tym, że omawiany zarzut ocenić należy jako pozbawiony podstaw. Za niezasadny uznać należy również drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, w ramach którego zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. W ramach tego zarzutu, oprócz mających wynikowy charakter regulacji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., określających sposób i podstawy orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi, jako uchybiony wskazano art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., który wymienia jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jaką stanowi wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Mając na względzie powyższe zauważyć należy, że WSA w Gliwicach dokonywał oceny legalności decyzji w przedmiocie odmowy uchylenia, w postępowaniu wznowieniowym, decyzji ostatecznej wydanej nie w stosunku do skarżącego kasacyjnie, ale spółki która wprowadzała na rynek wytworzone przez niego produkty. Nie stosował więc przepisów odnoszących się do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w tym także wymienionego przez skarżącego kasacyjnie jako naruszonego art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Oba nadzwyczajne tryby postepowania administracyjnego, tj. wznowieniowy oraz tryb dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji, cechują się istotnymi odrębnościami, zarówno jeżeli chodzi o ich postać jak i prawne podstawy, w związku z czym nie można ich utożsamiać, zwłaszcza w zakresie podstaw prawnych podejmowanych w ich ramach rozstrzygnięć. Tak więc WSA w Gliwicach, wydając zaskarżony wyrok, nie mógł dopuścić się naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., jako że przepis ten nie znajdował w sprawie zastosowania. W tym wypadku dodać również należy, że WSA w Gliwicach, odnosząc się do tego aspektu sprawy, jaki jest związany z rozstrzygnięciem PPIS w Nakle n/Notecią, słusznie zwrócił uwagę na fakt, że z wnioskiem o wznowienie postępowania może wystąpić jedynie podmiot posiadający status strony postępowania. Skoro skarżący kasacyjnie nie posiadał tego statusu, ocenianego z punktu widzenia art. 28 K.p.a., to powoływanie się przez niego na wyjście na jaw nowych okoliczności w sprawie nie mogło odnieść zamierzonego przez niego skutku. Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.