III OSK 2606/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent-specjalista ds. orzecznictwa Marta Ways po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2383/19 w sprawie ze skargi M. O. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie przyznania należności pieniężnych związanych ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę w sentencji zaskarżonego wyroku w ten sposób, że przedmiot zaskarżenia oznaczony "w przedmiocie dodatku służbowego" zastępuje oznaczeniem "w przedmiocie przyznania należności pieniężnych związanych ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej", 2. oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 grudnia 2019 r., II SA/Wa 2383/19 oddalił skargę M.O. (dalej: "skarżąca") na decyzję Ministra Obrony Narodowej z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Dowódcy Wojsk Obrony Terytorialnej z [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie dodatku służbowego. Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy. Rozkazem personalnym Dyrektora Departamentu Kadr z [... listopada 2018 r., nr [...] skarżąca została zwolniona z [...] maja 2019 r. z zawodowej służby wojskowej wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez żołnierza zawodowego. W związku z przewidywanym zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej Dowódca Wojsk Obrony Terytorialnej (dalej: "organ pierwszej instancji" lub "Dowódca WOT") decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...] przyznał skarżącej, w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, dodatek służbowy w wysokości 900 zł. Wydając przedmiotową decyzję organ pierwszej instancji ustalił, że skarżąca w okresie służby wojskowej otrzymywała dodatek służbowy z tytułu pełnienia służby w Jednostce Wojskowej Nr [...] (Jednostce Wojskowej [...]), przez łączny okres ponad 10 lat, ostatnio w kwocie 900 zł miesięcznie. W związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej Dowódca WOT decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...], w oparciu o art. 94 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, art. 95 pkt 2 w zw. z art. 97, art. 95 pkt 3 w zw. z 83 ust. 2 pkt 2, art. 95 pkt 5 oraz art. 104 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 330 ze zm. dalej "ustawa o służbie wojskowej"), przyznał skarżącej: 1) odprawę, w kwocie [...] zł; 2) ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, w kwocie [...] zł; 3) dodatkowe uposażenie roczne za 2019 r., w kwocie [...] zł; 4) gratyfikację urlopową za 2019 r., w kwocie [...] zł. Podstawę obliczenia wysokości odprawy oraz ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy stanowiło uposażenie należne skarżącej [...] maja 2019 r., którego wysokość organ pierwszej instancji ustalił w kwocie [...] zł (uposażenie zasadnicze wg. grupy 15C – [...], dodatek za długoletnią służbę wojskową – [...] oraz dodatek specjalny za wykonywanie skoków ze spadochronem – [...] zł, a także dodatek służbowy z tytułu pełnienia służby w jednostce wojskowej - 900 zł). Podstawę obliczenia dodatkowego uposażenia rocznego za 2019 r. stanowiła natomiast suma uposażeń zasadniczych wraz z dodatkami o charakterze stałym wypłacona skarżącej w okresie od stycznia do maja 2019 roku. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła odwołanie wskazując, że uposażenie stanowiące podstawę obliczenia należności pieniężnych powinno uwzględniać dodatek służbowy w wysokości od 2850 zł do 3300 zł. Minister Obrony Narodowej (dalej: "organ odwoławczy" lub "Minister") decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, iż na obecnym etapie sprawa dodatku służbowego została zakończona ostateczną i podlegającą wykonaniu decyzją. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie o przyznanie skarżącej dodatku służbowego, w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej oraz o przyznanie należności z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej toczyły się równolegle i zakończyły się w tej samej dacie. Przy czym efekt postępowania w sprawie przyznania dodatku służbowego miał wpływ na postępowanie prowadzone w sprawie przyznania należności zwolnieniowych. Taką sytuację wymuszają przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zgodnie z którymi aby dokonać wypłaty należności z tytułu zwolnienia, w terminie czternastu dni od daty zwolnienia, należy dysponować decyzją o przyznaniu tych należności (art 81 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej). Organ zdecydował zatem o wydaniu i wykonaniu - w terminie wskazanym w art. 81 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej, decyzji o przyznaniu skarżącemu należności zwolnieniowych. Uznano tę decyzję za podlegającą wykonaniu w części "niespornej". Minister podkreślił, że w razie gdy zostanie ustalona inna kwota dodatku niż przyjęta do obliczenia należności z tytułu zwolnienia - to organ na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. wznowi postępowanie w sprawie przyznania skarżącej należności z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Na powyższy rozkaz personalny skarżąca złożyła bowiem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (II SA/Wa 2338/19), która oczekuje na rozpatrzenie. Skarżąca nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem zaskarżając je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 grudnia 2019 r., II SA/Wa 2383/19 oddalił skargę w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."). W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że wysokość świadczeń, kwestionowanych w niniejszym postępowaniu zależy w znacznej części od prawidłowości wyliczenia świadczenia z tytułu dodatku służbowego w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej, czyli od rozstrzygnięcia w sprawie II SA/Wa 2338/19. Wobec oddalenie skargi w tym przedmiocie nieprawomocnym wyrokiem z 12 grudnia 2019 r, na obecnym etapie postępowania nie ma podstaw aby kwestionować decyzję wydaną przez organ w przedmiotowej sprawie. WSA w Warszawie uznał, że organy orzekające w sprawie prawidłowo wskazały, że na dzień dzisiejszy w obrocie prawnym nie funkcjonuje ostateczna decyzja administracyjna przyznająca skarżącej dodatek służbowy za maj 2019 r. w innej wysokości niż 900 zł., co stanowiłoby podstawę do ponownego ustalenia wysokości odprawy, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz dodatkowego uposażenia rocznego. Ewentualna zmiana wysokości uposażenia stanowiącego podstawę obliczenia należności z tytułu zwolnienia mogłaby nastąpić wskutek zmiany decyzji przyznającej skarżącej dodatek specjalny, nawet po uprawomocnieniu się niniejszej decyzji. W przypadku gdyby uchylona została decyzja Dowódcy Wojsk Obrony Terytorialnej z [...] maja 2019, nr [...] i wydana nowa decyzja określająca inna wysokość dodatku służbowego, to organ w oparciu o przepis art. 145 ust. 1 pkt 8 k.p.a. byłby zobligowany do wznowienia postępowania zakończonego niniejszą decyzją. Kodeks postępowania administracyjnego w przywołanym przepisie stanowi bowiem, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Skarżąca nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżyła go w całości skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając mu: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie: 1. prawa materialnego, przez błędną wykładnię § 7, § 6, § 7 § 27, § 27a i § 28 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 grudnia 2016 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 853), poprzez przyznanie przez organ pierwszej instancji niewłaściwej wysokości świadczeń pieniężnych w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej z uwagi na niewłaściwa kwotę dodatku służbowego, obliczoną na podstawie nieobowiązujących przepisów prawa, należnego w dniu wydania decyzji, 2. prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 94 ust. 1 i 2,3, art. 95, art. 97 w związku z art. 80 ust. 5f ustawy o służbie wojskowej, przez przyznanie przez organ pierwszej instancji niewłaściwej wysokości świadczeń pieniężnych w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej z uwagi na niepoprawnie obliczoną kwotę dodatku służbowego należnego skarżącej w dniu wydania decyzji; II. istotne naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy w świetle regulacji art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a w szczególności: 1. art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przekroczeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kognicji wykraczającej poza zakres kontroli administracyjnej działalności organów administracji publicznej, 2. art. 32 ust. 1 Konstytucji, poprzez niestosowanie jednolitych kryteriów przy dokonywaniu weryfikacji istnienia przesłanek uprawniających oficerów do świadczeń pieniężnych w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, podczas gdy skarżąca ma prawo oczekiwać, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa i są wobec nich stosowane jednolite metody weryfikacji, 3. art. 3 Konstytucji, poprzez zastosowanie przepisów prawa nieobowiązujących już na dzień wydania decyzji godząc w ten sposób w fundamentalna zasadę lex retro non agit, 4. art. 2 i 7 Konstytucji, poprzez naruszenie podstawowych zasad ustrojowych Rzeczypospolitej Polskiej, tj. zasady państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, zasady działania na podstawie i w granicach prawa, zapewnienia praw człowieka i obywatela według norm obowiązujących w dniu przyznania uprawnienia. W świetle tak sformułowanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasatorka przedstawiła argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo Minister wniósł o zawieszenia postępowania - do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny postępowania ze skargi skarżącej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 grudnia 2019 r., II SA/Wa 2338/19, którym oddalono skargę na decyzję Ministra z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Dowódcy WOT z [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie przyznania skarżącej w ostatnim miesiącu służby wojskowej dodatku służbowego w kwocie 900 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym należy, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych, wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. Wyjątkowo Naczelny Sąd Administracyjny dopuszcza usunięcie wadliwości zgłoszonej podstawy kasacyjnej w drodze rozumowania, przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu tego środka odwoławczego. Jednakże również w takim przypadku zastrzega, że nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie motywów skargi kasacyjnej, tym bardziej, że wyodrębnienie zarzutów z treści uzasadnienia skargi zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej ten środek zaskarżenia. Tym samym podstawę rozpoznania winny stanowić tylko takie zarzuty, których sformułowanie nie budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., III OSK 4786/21). W ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności wskazano na naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 grudnia 2016 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych przez ich błędna wykładnię. Zarzut ten jest chybiony. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej i właściwie sprowadza się do sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nieprawidłowo odczytał konkretny przepis prawa materialnego konstruując materialnoprawny wzorzec kontroli rozstrzygnięcia organu administracji (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Lexis Nexis Warszawa 2006 s.367, H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s.224-226). Naruszenie prawa materialnego polegające na jego błędnej wykładni może stanowić podstawę kasacyjną, gdy miało wpływ na rozstrzygnięcie, a więc wówczas, gdy na skutek błędnej wykładni orzeczenie nie odpowiada prawu. Autor skargi kasacyjnej tak określonego wymogu nie zrealizował, co jest o tyle oczywiste, że przepisy wskazane w zarzucie pierwszym skargi kasacyjnej (przywołane nieprawidłowo, bez sprecyzowania właściwej jednostki redakcyjnej) nie znajdowały w rozpoznawanej sprawie zastosowania. Zwrócono na to uwagę już w samej zaskarżonej decyzji, jednoznacznie stwierdzając, że przepisy ww. rozporządzenia nie stanowiły podstawy prawnej do przyznania należności zwolnieniowych. Stanowiły one natomiast podstawę prawną decyzji Dowódcy WOT z [...] maja 2019 r. w przedmiocie przyznania skarżącej w ostatnim miesiącu służby wojskowej dodatku służbowego w kwocie 900 zł. Decyzja ta została wydana w ramach innego postępowania administracyjnego. Nie zasługiwał również na uwzględnienie drugi zarzut skargi kasacyjnej zgłoszony w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., który to zarzut nie został opracowany w sposób precyzyjny. Nie wyjaśniono bowiem na czym miałoby polegać niewłaściwe zastosowanie wskazanych w tym zarzucie przepisów. Zauważenia przy tym wymaga, że przepis art. 80 ust. 5f ustawy o służbie wojskowej, tak jak i przepisy ww. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 grudnia 2016 r. w sprawie niniejszej nie znajdowały zastosowania, na co również w sposób jednoznaczny wskazano w zaskarżonej decyzji. Przepis ten odnosi się do dodatku służbowego i jego wysokości, zaś przedmiotem rozpoznawanej sprawy są należności pieniężne związane ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej. Należności należnych żołnierzowi zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej dotyczą natomiast pozostałe przepisy wymienione w omawianym zarzucie, tj. art. 94 ust. 1, 2 i 3, art. 95 i art. 97 o służbie wojskowej. Należności te – zdaniem skarżącej kasacyjnie – zostały przyznane w niewłaściwej wysokości z uwagi na błędnie obliczoną wysokość dodatku służbowego. W istocie zatem skarżąca kasacyjnie w przedmiotowej sprawy kwestionuje wysokość dodatku służbowego należnego jej w maju 2019 r., czyli w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, co jednak nie może zostać uznane za prawidłowe. Ustalenie wysokości jednego ze składników uposażenia stanowiącego podstawę należności zwolnieniowych odbywa się bowiem w odrębnym postępowaniu administracyjnym i takie postępowanie w przedmiocie przysługującego skarżącej dodatku służbowego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby woskowej toczyło się. W postępowaniu tym "odtworzono" dodatek służbowy, który skarżąca otrzymywała w Jednostce Wojskowej Nr [...], ustalając go w kwocie 900 zł. W ocenie skarżącej kwota dodatku została określona w sposób nieprawidłowy, z czym jednak nie zgodził się organ, Stanowisko organu zostało zaakceptowane przez WSA w Warszawie (wyrok z 12 grudnia 2019 r., II SA/WA 2338/19), a następnie NSA. NSA w wyroku z 24 października 2023 r., III OSK 2605/21 jednoznacznie stwierdził, że wysokość przyznanego skarżącej dodatku służbowego w ostatnim miesiącu pełnienia służby w wysokości 900 zł była prawidłowa. I taka też kwota została uwzględniona przez organ przy obliczaniu należności zwolnieniowych skarżącej. Brak również podstaw do uwzględnienia zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji RP poprzez wykroczenie przez Sąd pierwszej instancji poza zakres ustawowo przyznanej kompetencji do kontroli działalności administracji publicznej jest oczywiście niezasadny. WSA w Warszawie skontrolował zgodność z prawem decyzji administracyjnej Ministra Obrony Narodowej z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] stosując przy tym ustrojowo określone kryterium oraz zachowując rygory proceduralne narzucone przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie doszło również do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa – art. 32 Konstytucji RP. Przepisy prawa, na podstawie których zrekonstruowano podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w sposób abstrakcyjny i generalny wyznaczają treść decyzji administracyjnej w sprawie przyznania żołnierzowi świadczeń pieniężnych w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej. Każdy żołnierz znajdujący się w analogicznym układzie faktycznym jak skarżąca uzyska przedmiotową należność w wysokości obliczonej według tych samych, normatywnie określonych zasad. Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 2 i 7 Konstytucji RP. W sprawie zastosowano przepisy obowiązujące w dniu wydania kwestionowanych w skardze decyzji. Nie doszło więc do naruszenia zasady lex retro non agit, zasady państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, czy zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Uwzględniając sformułowane oceny prawne, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie dostrzegając, że sentencja zaskarżonego wyroku zawiera błąd w oznaczeniu przedmiotu sprawy, co bezspornie wynika z zaskarżonej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny sprostował tę oczywistą omyłkę pisarską korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 156 § 3 p.p.s.a.