I OSK 2719/23

SENTENCJA Dnia 8 listopada 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 października 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 761/22 w sprawie ze skargi G. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego 1. z urzędu prostuje oczywistą omyłkę pisarską w zaskarżonym wyroku w zakresie nazwiska skarżącego wpisując w miejsce słowa: "D." słowo: "D."; 2. oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 13 października 2022 r., II SA/Sz 761/22 oddalił skargę G. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie ww. decyzją z dnia [...] lipca 2022 r., po rozpatrzeniu odwołania G. D., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza M. z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] o odmowie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego – świadczenia pielęgnacyjnego wypłaconego za okres od 28 grudnia 2021 r. do 31 stycznia 2022 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. Burmistrz M. orzekł, iż świadczenie pielęgnacyjne wypłacone G. D. w okresie od 28 grudnia 2021 r. do 31 stycznia 2022 r. w kwocie 2.373,32 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym oraz wezwał do jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Po doręczeniu powyższej decyzji G. D. wystąpił o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia w całości. Wnioskodawca oświadczył, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, albowiem utrzymuje się z renty inwalidzkiej, która wynosi 853,00 zł oraz zasiłku pielęgnacyjnego. Ponadto korzysta z pomocy w postaci dodatku mieszkaniowego. Ww. decyzją z dnia 25 marca 2022 r. Burmistrz M. odmówił umorzenia nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego wskazując, iż nie została spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionych okoliczności". W odwołaniu od powyższej decyzji G. D. wskazał, że jest w trudnej sytuacji materialnej. Organ odwoławczy wskazał z kolei, że wnioskodawca ma 54 lata, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, pobiera rentę chorobową z ZUS, posiada średnie wykształcenie oraz legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Miesięczny dochód wnioskodawcy to 913,00 zł, na który składa się renta oraz zasiłek pielęgnacyjny. Korzysta także z dodatku mieszkaniowego w wysokości 206,39 zł. Powyższe dorowadziło organ odwoławczy do wniosku, iż dochód strony jest wyższy od ustawowego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej obowiązującego na gruncie ustawy o pomocy społecznej. Po stronie wydatków wnioskodawcy stwierdzono kwotę 286 zł. W ocenie Kolegium sytuacja życiowa strony nie dawała podstaw do przyjęcia, iż zaistniały zdarzenia nieprzewidziane czy nagłe, które powodują, że strona nie jest w stanie ich sama rozwiązać. Wyjaśniono, iż sytuacja wnioskodawcy nie jest łatwa, jednakże nie kwalifikuje się jako "szczególna", tj. wyjątkowa na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych, a nie wszystkich innych rodzin. Chodzi bowiem o sytuacje nadzwyczajne, których nie sposób przewidzieć przy dochowaniu nawet najwyższej staranności, sytuacje nagłe, niespodziewane. Organ nadmienił też, że co do zasady do świadczeń rodzinnych uprawnione są jedynie osoby o niewysokich dochodach, spełniające tzw. kryterium dochodowe lub pozbawione możliwości zarobkowania. A zatem sama trudna sytuacja materialna danej rodziny nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń i jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie "szczególna" i to na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych, a nie względem wszystkich innych rodzin. Końcowo organ odwoławczy pouczył stronę o możliwości skorzystania z ulg w spłacie zobowiązania w postaci rozłożenia należności na raty czy odroczenia terminu spłaty. G.D. wniósł skargę na powyższą decyzję oświadczając, iż w jego przypadku stan częściowej niezdolności do pracy istnieje na stałe, ponieważ jest niepełnosprawny od urodzenia, a jego stan zdrowia nie pozwala na podjęcie jakiejkolwiek pracy. Jest to zatem sytuacja "szczególna". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 13 października 2022 r. oddalił skargę stwierdzając, że organy administracji należycie zbadały i oceniły sytuację życiową skarżącego oraz prawidłowo uzasadniły decyzję odmowną. Organy w szczególności ustaliły stan zdrowia wnioskodawcy prowadzącego jednoosobowe gospodarstwo domowe oraz jego sytuację dochodową, a także ustaliły stałe ponoszone wydatki. Organ odwoławczy trafnie powołał się orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przekonująco wyjaśniono zasady stosowania instytucji art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniu rodzinnym (Dz.U.2022.615 ze z,), dalej jako "u.ś.r.", podkreślając jej nadzwyczajny charakter. Za trafne Sąd I instancji uznał ustalenie o braku podstaw do stwierdzenia istnienia szczególnych okoliczności w rozumieniu powyższego przepisu. W świetle ponoszonej w skardze argumentacji Sąd I instancji nie znalazł podstaw do zakwestionowania prawidłowości stanowiska organów, iż w przypadku skarżącego nie zaistniała sytuacja nadzwyczajna, której nie sposób przewidzieć przy dochowaniu nawet najwyższej staranności, sytuacja nagła, niespodziewana, a sytuacja skarżącego różniła się od sytuacji innych rodzin lub osób uprawnionych do korzystania ze świadczeń rodzinnych. Sąd I instancji wskazał również, że podnoszona w skardze argumentacja dotycząca niepełnoprawności skarżącego i wywodzona z tego niemożność podjęcia "jakiekolwiek" pracy zarobkowej, nie zasługuje na uwzględnianie z tej przyczyny, iż oświadczania skarżącego w tym zakresie są sprzeczne z posiadanym przez skarżącego orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Aktualnie wywodzona przez skarżącego niemożność zarobkowania nie została uargumentowana w żaden inny sposób poza powołaniem się na posiadaną niepełnosprawność. Sąd I instancji w tym zakresie wziął pod uwagę treść innego oświadczenia skarżącego, składanego w toku ubiegania się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Wówczas skarżący oświadczył, iż nie jest zatrudniony i nie wykonuje żadnej pracy ze względu na opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Potwierdzenie tej okoliczności było zresztą warunkiem przyznania wnioskowanego wówczas świadczenia pielęgnacyjnego. Z treści pism skarżącego nie wynika, aby od daty złożenia przywołanego wyżej oświadczenia jego stan zdrowia uległ istotnej zmianie, a nadto, iż w dalszym ciągu legitymuje się on tym samym orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, istniejącym od urodzenia, w którym stwierdzono możliwość podjęcia pracy na odpowiednio przystosowanym stanowisku. W ocenie Sądu I instancji przyjęcie stanowiska skarżącego, iż jego stan zdrowia "nie pozwala na podjęcie jakiekolwiek pracy" w istocie oznaczałoby, iż nie był uprawniony do pobierania świadczenia nie tylko w okresie po śmierci podopiecznej, ale w całym okresie objętym decyzją przyznającą świadczenie pielęgnacyjne. Stąd też brak było podstaw do uwzględnienie zarzutów skarżącego w tym zakresie i przyjęcia, iż stwierdzony stan niepełnosprawności powoduje, że sytuacja skarżącego jest "szczególna". Skarżący wywiódł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że kwota wypłacona w okresie od 28 grudnia 2021 r. do dnia 31 stycznia 2022 r. z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego stanowi nienależnie pobrane świadczenie i musi zostać zwrócona wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia do dnia spłaty na wskazany rachunek bankowy, co ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem strony podczas, gdy nie ustalono, że skarżący kiedykolwiek został pouczony o obowiązku zwrotu kwoty oraz o przesłankach warunkujących prawo do świadczenia; II. prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 25 ust. 1 oraz art. 30 ust. 1 - 2b u.ś.r. przez: - wydanie zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia należytego pouczenia przez organ administracji publicznej osoby pobierającej świadczenie rodzinne (zasiłek pielęgnacyjny) o braku prawa do ich pobierania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało wydaniem decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia; - nieuprawnionym przejęciu, iż strona nie poinformowała niezwłocznie organu wypłacającego świadczenie o wystąpieniu zmian mających wpływ na prawo do świadczenia i została prawidłowo pouczona o takim obowiązku. Na podstawie ww. zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Ocenę kasacji wypada rozpocząć od stwierdzenia istotnego braku konstrukcyjnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd, w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Sąd administracyjny nie orzeka bowiem na podstawie przepisów k.p.a., lecz na podstawie przepisów p.p.s.a., w oparciu o które ocenia legalność postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie przepisów k.p.a. Stąd prawidłowo sformułowany zarzut kasacyjny naruszenia przepisów postępowania powinien przywoływać jako naruszone przepisy procedury sądowoadministracyjnej, w powiązaniu z przepisami k.p.a. lub innymi przepisami dotyczącymi postępowania, jeżeli takie przepisy w danej sprawie miały zastosowanie. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera powiązania zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. z przepisami p.p.s.a., co oznacza, że zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany został wadliwie. Niezależnie jednak od tej oceny, tak sformułowany zarzut wymaga wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie przywołanej za ich pomocą argumentacji (vide: uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Decyzja będąca przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie wydana została na podstawie art. 30 ust. 9 u.ś.r. Przepis ten stanowi, iż organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Istotą postępowania uregulowanego w powyższym przepisie jest przyznanie stronie ulgi w obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Aby taka ulga mogła w ogóle zostać przyznana konieczne jest wydanie przez organ administracji decyzji ustalającej zakres nienależnie pobranych świadczeń i nakazującej ich zwrot konkretniej osobie. Przepis art. 30 ust. 9 u.ś.r. regulując postępowanie w sprawie ulgi wskazuje jednoznacznie: "organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych". Przy czym nie budzi wątpliwości, że chodzi tutaj o wydanie ostatecznej decyzji ustalającej i nakazującej zwrot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Tylko decyzja o takim charakterze umożliwia ubieganie się o ulgę w spłacie wyraźnie określonego zobowiązania. W okolicznościach badanej sprawy taka decyzja została wydana przez Burmistrza M. w dniu [...] marca 2022 r. W następstwie jej wydania skarżący wystąpił do organu I instancji z wnioskiem o umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego. Przypomnienie powyższych okoliczności jawi się jako konieczne wobec treści zarzutów kasacyjnych. Stawiając zarzuty naruszenia przepisów postępowania autor kasacji uznaje, że w badanej sprawie doszło do błędnego uznania, że kwota wypłacona skarżącemu w okresie od 28 grudnia 2021 r. do 31 stycznia 2022 r. z tytułu "zasiłku pielęgnacyjnego" (winno być: świadczenia pielęgnacyjnego) stanowi nienależnie pobrane świadczenie i musi zostać zwrócona wraz z ustawowymi odsetkami. Z kolei stawiając zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazuje na wydanie zaskarżonej decyzji "bez uwzględnienia należytego pouczenia przez organ administracji publicznej osoby pobierającej świadczenie rodzinne (...) o braku prawa do ich pobierania (...),", a także "nieuprawnionym przejęciu, iż strona nie poinformowała niezwłocznie organu wypłacającego świadczenie o wystąpieniu zmian mających wpływ na prawo do świadczenia i została prawidłowo pouczona o takim obowiązku". Tak sformułowane zarzuty naruszenia: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w zakresie prawa materialnego: art. 25 ust. 1 i art. 30 ust. 1-2b u.ś.r. są nieadekwatne do okoliczności badanej sprawy. Sprawa udzielenia ulgi w zapłacie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych jest indywidualną sprawą administracyjną załatwianą w drodze decyzji administracyjnej, bowiem przepis art. 30 ust. 9 u.ś.r. umocowuje organ administracji do rozstrzygnięcia w zakresie powyższego uprawnienia strony. Postępowanie to jest odrębnym postępowaniem od tego zakończonego decyzją o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. Jest ono wszczynane co do zasady na zasadzie skargowości, stąd istotny jest zakres żądania o ulgę w spłacie nienależnie pobranych świadczeń. Odrębność postępowań w sprawie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia oraz w sprawie ulgi, a jednocześnie istnienie związku pomiędzy tymi postępowaniami wyrażającego się w tym, że dopiero istnienie ostatecznej (wykonalnej) decyzji orzekającej zwrot ustalonej kwoty nienależnie pobranego świadczenia otwiera możliwość orzekania w sprawie ulgi, prowadzi do wniosku, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia ulgi niedopuszczalne jest badanie zgodności z prawem ostatecznej decyzji o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych (vide: P.Lisowski, A.Ostapski, [w:] K.Małysa- Sulińska (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2023, uwagi do art. 30.) .Podnoszona w kasacji kwestia błędnego uznania, że określona kwota wypłacona skarżącemu z tytułu świadczenia pielęgnacyjnego stanowi nienależnie pobrane świadczenie i musi zostać zwrócona wraz z ustawowymi odsetkami, nie może być przedmiotem ponownego badania w sprawie przyznania ulgi. Nie mogą być także badane w niniejszym postępowaniu kwestie związane z prawidłowością pouczenia skarżącego o okolicznościach związanych z brakiem prawa do pobieranego świadczenia czy powodach nie poinformowania przez skarżącego organu o wystąpieniu okoliczności mających wpływ na prawo do pobieranego świadczenia. Kwestie te stanowią bowiem domenę postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Nie mogą być one badane w sprawie, która toczy się na podstawie art. 30 ust. 9 u.ś.r. Przepis ten bowiem jako jedyną przesłankę prawa do określonej w nim ulgi, wskazuje wystąpienie szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny. Skarga kasacyjna nie wskazuje natomiast aby przepis art. 30 ust. 9 u.ś.r. został naruszony. Nie podważa także konkluzji organów i Sądu I instancji, o braku podstaw do uznania sytuacji skarżącego za wypełniającą dyspozycję powyższego przepisu. Biorąc powyższe pod uwagę i uznając, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.) Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. O sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej zawartej w zaskarżonym wyroku w zakresie nazwiska skarżącego orzeczono na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a. w ten sposób, że w miejsce nazwiska "D." wpisano "D.".