I OSK 970/24

SENTENCJA Dnia 19 listopada 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 1017/23 w sprawie ze skargi L.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 9 października 2023 r., znak: SKO.4141.382.23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 21 lutego 2024 r. II SA/Łd 1017/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. N. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (Kolegium) z [...] października 2023 roku znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. (Wójt) z [...] września 2023 r. nr [...] Kolegium zaskarżyło wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm. - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania decyzji ostatecznej, tj. na dzień [...] października 2023 r.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przy ocenie spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. organ administracji nie ma prawa ustalać przyczyn braku wcześniejszego zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne, a okoliczność czy osoba taka we wcześniejszych okresach pozostawała w zatrudnieniu i czy z niego zrezygnowała, pozostaje bez znaczenia dla oceny jej aktualnej sytuacji, co doprowadziło do błędnych konkluzji, że samo to, iż "skarżąca od niemal 30 lat nie była zatrudniona na stałe, nie może przesądzać o braku związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy a koniecznością sprawowania opieki nad bliską osobą niepełnosprawną", zaś konieczne jest ustalenie "jakiej opieki i w jakim rozmiarze potrzebuje dana osoba niepełnosprawna i w jakim stopniu zaabsorbowanie sprawowaniem tej opieki uniemożliwia podjęcie przez opiekuna pracy zarobkowej", jak również czy ta osoba "wyraża gotowość podjęcia zatrudnienia oraz czy jest do tego zdolna pod względem zdrowotnym"; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), powołanej dalej jako "k.p.a.", poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej na skutek wadliwego uznania, że organy orzekające w sprawie wydały rozstrzygnięcia w oparciu o nienależycie i wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy, w tym zaniechały zbadania okoliczności, czy skarżąca wyraża gotowość podjęcia zatrudnienia oraz czy jest do tego zdolna pod względem zdrowotnym, w sytuacji gdy postępowanie dowodowe w tym zakresie nie było niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w związku z: - niekwestionowanym przez Skarżącą ustaleniem, że od kilkudziesięciu lat jest ona bierna zawodowo (od 1 stycznia 1999 r. Skarżąca nie podlegała ubezpieczeniom społecznym z żadnego tytułu), co było wystarczające do ustalenia, że w sprawie brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą pracy, a koniecznością sprawowania opieki nad mężem, którego niepełnosprawność datuje się od 4 stycznia 2023 r.; - doświadczeniem życiowym, które wskazuje, że osoby bierne zawodowo przez kilkadziesiąt lat, po ukończeniu 70 roku życia nie podejmują już aktywności zawodowej, gdyż w związku z osiągniętym wiekiem i wieloletnią absencją na rynku pracy nie mają już predyspozycji do wykonywania pracy; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej na skutek wadliwego uznania, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego. Wskazując na powyższe Kolegium wniosło o : 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; rozpoznanie skargi Skarżącej na decyzję Kolegium z dnia [...] października 2023 r., znak: [...], i jej oddalenie, jako bezzasadnej; ewentualnie o: 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 3) zasądzenie od Skarżącej na rzecz Kolegium kosztów postępowania kasacyjnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sporu zaistniałego w sprawie. Organy obu instancji odmówiły przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem, E. N. Jako przyczynę odmowy organ pierwszej instancji wskazał fakt, że niepełnosprawność męża Skarżącej powstała w wieku 73 lat, co w świetle art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej: "ustawa".) Argumentu tego nie podzieliło Kolegium przywołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. K 38/13 w świetle którego art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Kolegium uznało jednak, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu, bowiem w tym konkretnym stanie faktycznym nie zachodził związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W ocenie Kolegium stanowisko to uzasadniał fakt, że co najmniej od 1999 r. Skarżąca jest bierna zawodowo a od 2013 r. pobiera emeryturę, po przejściu na którą również nie pracowała zawodowo ani dorywczo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na skutek skargi Skarżącej uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd kasacyjny wyjaśnia, że co pomimo podniesienia w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, w niniejszej sprawie zasadne jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W zarzucie objętym punktem I petitum skargi kasacyjnej organ zarzuca sądowi wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że przy ocenie spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy organ administracji nie ma prawa ustalać przyczyn braku wcześniejszego zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne, a okoliczność czy osoba taka we wcześniejszych okresach pozostawała w zatrudnieniu i czy z niego zrezygnowała, pozostaje bez znaczenia dla oceny jej aktualnej sytuacji. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu wyjaśnić należy, że w art. 17 ust.1 i 1 a ustawy został określony krąg osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne oraz warunki, od których uzależnione jest jego przyznanie. Do warunków tych należą: rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji albo legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uprzednie pozostawanie w zatrudnieniu przez osobą wnioskującą o przyznanie świadczenia nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 ustawy koniecznego warunku dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak słusznie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 listopada 2022 r. I OSK 85/22 organy stosujące (wykonujące) ustawę o świadczeniach rodzinnych nie są uprawnione w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uzależniać przyznania albo odmowy przyznania tego świadczenia od przesłanek (warunków, wymogów), które nie zostały ustanowione w prawie materialnym, tj. w ustawie Obowiązkiem organów wykonujących ustawę o świadczeniach rodzinnych jest zbadanie zgodnie z wymogami k.p.a. zarówno pozytywnych jak i negatywnych warunków w zakresie załatwianej sprawy, ale – tylko – ustanowionych przez normodawcę w treści ustawy oraz następnie wydanie odpowiedniej treści decyzji administracyjnej. Z przepisu art. 17 ust. 1 ustawy wynika zaś, że dla przyznania świadczenia wystarczające jest by osoba ubiegająca się o świadczenie nie podejmowała zatrudnienia z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną. Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę podziela również pogląd wyrażony w wyroku NSA z 9 sierpnia 2023 r. I OSK 1655/22, w którym za wadliwe uznano stanowisko organu, że wobec faktu, iż skarżący od 1985 r. jest osobą stale bezrobotną, a ustalony znaczny stopień niepełnosprawności jego brata datuje się od 28 lipca 2020 r., to nie ma bezpośredniego i ścisłego związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem opieki nad jego bratem. NSA w cytowanym wyroku zwrócił uwagę, że to dzień od którego datuje się stopień niepełnosprawności, jest miarodajny dla oceny możliwości podjęcia pracy zarobkowej przez osobę wnioskującą o przyznanie świadczenia. To bowiem od tej daty konieczne jest udzielanie osobie niepełnosprawnej wsparcia w codziennej egzystencji. Wobec tego, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje kwestia niepodejmowania przez osobę wnioskującą o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zatrudnienia w okresie przed ww. datą. Innymi słowy dla oceny, czy podmiot ubiegający się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaną opieką co do zasady decydujący jest stan istniejący w dacie powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Możliwe są jednak sytuacje, w których konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub też brak możliwości podjęcia zatrudnienia pojawi się już po dacie powstania niepełnosprawności. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, Skarżąca wniosek o przyznanie świadczenia złożyła 3 lipca 2023 r., zaś orzeczenie o niepełnosprawności jej męża wydano 4 stycznia 2023 r. Jak wyjaśniała Skarżąca, decyzję o rezygnacji z emerytury podjęła w lipcu na skutek linii orzeczniczej sądów administracyjnych przewidującej możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które zawieszą prawo do emerytury (na ową linię orzeczniczą zwrócił również uwagę Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku). Podzielić zatem należy w pełni stanowisku Sądu Wojewódzkiego, że to nie przez pryzmat wieku Skarżącej, czy też braku uprzedniego zatrudnienia organy orzekające powinny oceniać związek przyczynowo – skutkowy między niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia, a sprawowaniem opieki. Związek przyczynowo - skutkowy powinien zostać oceniony przy uwzględnieniu zakresu sprawowanej przez nią opieki nad niepełnosprawnym mężem oraz konkretnych jego potrzeb, wynikających z posiadanych przez niego schorzeń (por. K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka [w:] P. Kledzik, P. Lisowski, M. Mączyński, A. Ostapski, J. Sapeta, K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Warszawa 2023, art. 17). Z akt administracyjnych i sądowych wynika, że pozostało to poza zakresem rozważań organu, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki podkreślając, że samo to, iż Skarżąca od niemal 30 lat nie była zatrudniona na stałe, nie może przesądzać o braku związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy a koniecznością sprawowania opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Konkluzja taka nie może zapaść bez szczegółowego rozważenia na tle każdej indywidualnej sprawy tego, jakiej opieki i w jakim rozmiarze potrzebuje dana osoba niepełnosprawna i w jakim stopniu zaabsorbowanie sprawowaniem tej opieki uniemożliwia podjęcie przez opiekuna pracy zarobkowej. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy w toku postępowania nie ustaliły jednoznacznie, czy Skarżąca mogłaby podjąć zatrudnienie i jest gotowa znaleźć pracę, a jedyną przesłanką, która jej to uniemożliwia, jest konieczność sprawowania opieki nad mężem oraz jej zakres. W konsekwencji również zarzuty naruszenia przepisów postępowania objęte punktem II petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadne. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjnyna na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu– na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.