I OSK 2306/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] i [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 292/24 o odrzuceniu skargi [...] i [...] na czynność Starosty Jędrzejowskiego w przedmiocie modernizacji ewidencji gruntów i budynków postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z dnia 29 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 292/24, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm., dalej p.p.s.a.) odrzucił skargę [...] i [...] na czynność Starosty Jędrzejowskiego w przedmiocie modernizacji ewidencji gruntów i budynków - z uwagi na jej niedopuszczalność. Jak wskazał Sąd I instancji, zaskarżona bezczynność nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co skutkowało koniecznością odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jako niedopuszczalnej. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wnieśli [...] i [...], zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie: 1. art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 ppsa poprzez uznanie, że czynność Starosty Jędrzejowskiego polegająca na zmianie danych w ewidencji gruntów i budynków, dokonana na podstawie art. 24 ust. 2b pkt 1 h ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, a więc czynnością podlegającą kognicji sądów administracyjnych, skutkujące odrzuceniem Skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa; 2. art. 3 § 1 w zw. z art. 58 § 1 i art. 146 ppsa oraz w zw. z art. 6 i 8 kpa oraz w zw. żart. 24 ust. 2b i art. 24a ust. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 f. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, dalej: p.g.k. poprzez: odrzucenie Skargi oraz niestwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności materialno-technicznej Starosty Bialskiego, pomimo, że zaskarżona czynność materialno-techniczna Starosty Bialskiego dokonana została z naruszeniem zasady praworządności i zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej 3. art. 3 § 1 w zw. z art. 58 § 1 i art. 146 ppsa oraz w zw. z art. 15 kpa oraz w zw. z art. 24 ust. 2b i art. 24a ust. 12 p.g.k., poprzez odrzucenie skargi pomimo, że doszło do dokonania czynności rzekomo materialno-technicznej z przekroczeniem uprawnień, gdyż doszło do znaczącej zmiany powierzchni nieruchomości - co w dalszej kolejności doprowadziło do nieuprawnionej zmiany granic działki (w postępowaniu rozgraniczeniowym) co WSA pominął, a tym samym doszło do przeprowadzenia postępowania w sposób uniemożliwiający Skarżącemu, który miałby przymiot strony w postępowaniu, udział w postępowaniu i zaskarżenie rozstrzygnięcia Organu, 4. art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skutkujące 5. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na odrzuceniu skargi pomimo, że doszło do dokonania czynności rzekomo materialno-technicznej z przekroczeniem uprawnień, gdyż doszło do znaczącej zmiany powierzchni nieruchomości - co w dalszej kolejności doprowadziło do nieuprawnionej zmiany granic działki (w postępowaniu rozgraniczeniowym), 6. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, zabezpieczone normą art. 77 ust. 2, obejmuje prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury (zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności poprzez niezapewnienie Skarżącej organy, możliwości czynnego udziału w postępowaniu - co doprowadziło do dalej idącej niedopuszczalnej ingerencji w prawa własności Skarżącej oraz zmianę powierzchni jej nieruchomości. 7. art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r. - poprzez odmówienie Skarżącej prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl przepisu art. 182 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Sprawa tego rodzaju może być przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej potrzeby, stąd też wniosek skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie został uwzględniony. Odnosząc się do wniesionej skargi kasacyjnej w granicach określonych treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Sąd nie dostrzegł także cech nieważności postępowania wymienionych w § 2 tego artykułu. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego odmówić słuszności należało wszystkim łącznie i każdemu z osobna zarzutom kasacyjnym. Istotą sporu w rozpoznawaj sprawie jest czy w świetle ustawy procesowej Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) - podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny skarga na czynność Starosty w przedmiocie modernizacji ewidencji gruntów i budynków (zob. A. Kabat, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 35–77; M. Masternak–Kubiak, Komentarz, [w:] M. Masternak–Kubiak, T. Kuczyński, Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Warszawa 2009, s. 39–58). Zauważania zatem na wstępie wymaga, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2020 r. poz.2052; 2021 r. poz.922) w przedmiocie modernizacji ewidencji gruntów i budynków starosta nie wydaje decyzji administracyjnej dotyczącej wprowadzenia zmian w ewidencji, a jedynie sporządza projekt operatu opisowo-kartograficznego, który podlega wyłożeniu do wglądu osobom zainteresowanym. Każdy czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu, może składać uwagi do tych danych. Po upływie terminu do składania uwag do tego projektu operatu staje się on operatem ewidencji gruntów i budynków. Zawiadomienie o sporządzeniu operatu w trybie modernizacji ewidencji podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym województwa i każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane w ewidencji gruntów ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym może, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa wyżej wskazanego zawiadomienia, zgłaszać zarzuty do tych danych. Dopiero o uwzględnieniu, bądź odrzuceniu zarzutów starosta orzeka w drodze decyzji administracyjnej (podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego - przyp. autora uzasadnienia). Zarzuty zgłoszone po terminie traktuje się natomiast jako wnioski o zmianę danych objęte ewidencją gruntów i budynków. W rozpoznawanej sprawie Starosta Jędrzejowski (a nie jak błędnie wskazuje autor skargi kasacyjnej Starosta Bialski) zarządził przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków m.in. dla jednostki ewidencyjnej Sędziszów – obszar wiejski, województwo Kieleckie. Informacja o wyłożenie do publicznego wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego z modernizacji ewidencji gruntów i budynków obejmującego sporne w niniejszej sprawie tereny została wywieszona na tablicy ogłoszeń w budynku Starostwa Powiatowego w Jędrzejowie przez 14 dni, od 22 listopada 2021 r. do 10 grudnia 2021 r. Urząd Miejski w Sędziszowie zawiadomił Powiat Jędrzejowski, że informacja Starosty Jędrzejowskiego dotycząca wyłożenia do publicznego wglądu projektu operatu opisowo kartograficznego z opisanej modernizacji została wywieszona na tablicy ogłoszeń urzędu w dniach 9 – 24 listopada 2021 r. oraz zamieszczona na stronie internetowej Urzędu. Ponadto w dniu 5 listopada 2021 r. w gazecie "Nasz Dziennik" zostało zamieszczone zawiadomienie o wyłożeniu do wglądu w siedzibie Starostwa Powiatowego w Jędrzejowie ww. projektu operatu opisowo-kartograficznego w terminie od 22 listopada 2021 r. do 10 grudnia 2021 r. i o możliwości zgłaszania do protokołu ewentualnych uwag do tych danych. A także, że po upływie tego terminu dane objęte projektem modernizacji stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków (poprzez włączenie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w Jędrzejowie - co nastąpiło w dniu 14 stycznia 2022 r.) oraz że informację o tym fakcie Starosta Jędrzejowski będzie ogłaszał w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego (zostało ogłoszone w dniu 11 lutego 2022 r. pod poz. 675) oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie Starostwa. Powyższe czynności świadczą o tym, że został zachowany tryb, o którym mowa w art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i dokonane zostały w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków zmiany również dla działek oznaczonych nr ewidencyjnymi [...] , [...] i [...] położonych w obrębie Klimontówek, gm. Sędziszów. Oznacza to, że sposobem zakwestionowania przez stronę danych ujawnionych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego było, w okresie wyłożenia projektu do wglądu, zgłoszenie uwag do tych danych na podstawie art. 24a ust. 6 powołanej ustawy. Ponadto skarżący mieli możliwość zgłoszenia zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, że projekt opisowo-kartograficzny stał się operatem ewidencji gruntów i budynków, stosownie do art. 24a ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Tylko w sytuacji wniesienia zarzutów w terminie obowiązkiem organu byłoby odniesienie się do nich, bowiem o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (art. 24a ust. 10 ustawy). W niniejszej sprawie skarżący kwestionowali czynności Starosty Jędrzejowskiego dotyczące wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków w pismach z dnia 19 maja 2022 r., 27 czerwca 2022 r. oraz 5 marca 2023 r., a zatem po upływie terminu wskazanego w art. 24a ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wnioski tudzież zarzuty skarżących odnoszące się do błędnego, w ich ocenie, wprowadzenia zmian w klasyfikacji gruntów nie mogły zatem być przedmiotem badania w odrębnej decyzji administracyjnej. Z akt sprawy wynika, że skarżący złożyli wniosek o wznowienie postępowania w tej sprawie i Starosta Jędrzejowski prawidłowo nadał mu odrębny tryb. Wniesienie zarzutów po terminie i kwestionowanie przeprowadzonych czynności w zakresie modernizacji mogłoby ewentualnie zostać potraktowane przez organ jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków na podstawie art. 24a ust. 12 ustawy, gzie organ wzywając strony do przedłożenia dokumentacji (geodezyjnej, fotograficznej, budowlanej i innej) w celu zweryfikowania zasadności wniosku mógłby rozważyć poddanie kontroli aktualizacji danych objętych ewidencją w stosownym trybie. Podważanie czynności starosty polegających na wprowadzeniu zmian do ewidencji gruntów i budynków na podstawie przeprowadzonej modernizacji tej ewidencji, w sytuacji gdy ustawodawca nie przewidział możliwości ich zaskarżenia do sądu administracyjnego, skutkowało natomiast prawidłowym odrzuceniem skargi przez Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (zob. A. Kabat, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 253–259). Trudno się zatem zgodzić z którymkolwiek zarzutem skargi kasacyjnej. Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, Sąd wojewódzki zasadnie zastosował art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.