III SA/Kr 907/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko WSA Katarzyna Marasek-Zybura po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt SKOŚR/4111/375/2022, w przedmiocie uznania wypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego za nienależnie pobrany oraz zobowiązania do jego zwrotu wraz z odsetkami uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji UZASADNIENIE Zaskarżoną przez B. O., zwaną dalej skarżącą, decyzją z dnia 11 maja 2022 r. znak: SKO.ŚR/4111/375/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych) oraz art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2021 r., poz. 735, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia 25 lutego 2022 r. nr [...] ustalającej, że zasiłek pielęgnacyjny wypłacony skarżącej na podstawie decyzji z dnia 2 marca 2021 r. nr [...] w okresie od 1 kwietnia 2021 r. do dnia 30 listopada 2021 r. w łącznej wysokości 1.726,72 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym i zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w wysokości 1.726,72 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 2 marca 2021 r. Wójt Gminy W. orzekł: 1) ustalił, że zasiłek pielęgnacyjny wypłacony skarżącej na podstawie decyzji z dnia 2 marca 2021 r. nr [...] w okresie od 1 kwietnia 2021 r. do dnia 30 listopada 2021 r. w łącznej wysokości 1.726,72 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym, 2) zobowiązał skarżącą do zwrotu kwoty nienależnie pobranego świadczenia w wysokości 1.726,72 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przywołał obowiązujące przepisy prawa, w szczególności art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazał, że decyzją z dnia 2 marca 2021 nr [...] przedłużono skarżącej prawo do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 lutego 2021 r. do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności. Przedłużenie terminu wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego nastąpiło na podstawie art. 15h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Organ wskazał, że skarżąca została poinformowana o konieczności niezwłocznego powiadomienia organu o wydaniu nowego orzeczenia o niepełnosprawności, jednakże obowiązku tego nie dopełniła. Nowe orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane w dniu 9 marca 2021 r., a wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego skarżąca złożyła dopiero w grudniu 2021 r. W związku z powyższym organ uznał, że z dniem wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności wygasło skarżącej prawo do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego w oparciu o decyzję z dnia 2 marca 2021 r. Zatem zasiłek pielęgnacyjny wypłacony za okres od 1 kwietnia 2021 r. do 30 listopada 2021 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podniosła, ze czuje się nią pokrzywdzona. W jej ocenie została obwiniona za błędy i zaniedbania pracownika ośrodka pomocy społecznej. Wskazała, że nikt jej nie poinformował, że wstrzymują jej wypłatę świadczenia, bo brakuje nowego orzeczenia. Wskazał, że nowe orzeczenie włożyła do skrzynki, jak twierdzi, która obowiązywała w okresie COVID-19 na zewnątrz budynku Urzędu Gminy W. Uważa, że nie wprowadziło nikogo w błąd i nie popełniła żadnego błędu. Była przekonana, że ośrodek jest w posiadaniu nowego orzeczenia o niepełnosprawności, gdyż wypłacał zasiłek. Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a w sprawie ma zastosowanie art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl którego za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Kolegium ustaliło, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 15 stycznia 2019 r. nr [...] uznano skarżącą za osobę niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym do dnia 31 stycznia 2021 r. stwierdzając, że niepełnosprawność istnieje od 18 roku życia. W oparciu o powyższe orzeczenie i złożony przez skarżącą w dniu 14 lutego 2019 r. wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego organ pierwszej instancji decyzją z dnia 20 lutego 2019 r. nr [...] przyznał skarżącej zasiłek pielęgnacyjny począwszy od dnia 1 września 2018 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. . W dniu 2 marca 2021 r. w związku z art. 15h ust. 1 tzw. ustawy covidowej z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - Dz. U. z 2020 r. poz. 374) – organ pierwszej instancji wydał decyzję nr [...] przedłużającą skarżącej prawo do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 lutego 2021 r. do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, przy czym w decyzji wyraźnie podkreślono, że prawo do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego przedłuża się nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności. W decyzji tej dwukrotnie wskazano na obowiązek skarżącej niezwłocznego poinformowania organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w tym o wydaniu nowego orzeczenia o niepełnosprawności zaznaczając, że niepoinformowanie o wydaniu nowego orzeczenia może skutkować powstaniem nienależnie pobranych świadczeń, a w konsekwencji koniecznością ich zwrotu. Zdaniem organu skarżąca została prawidłowo pouczona o spoczywającym na niej obowiązku poinformowania organu o wydaniu nowego orzeczenia o niepełnosprawności oraz o ewentualnych skutkach niedopełnienia tego obowiązku. Kolegium podniosło, że skarżąca nie dopełniła nałożonego na nią obowiązku i nie poinformowała organu o wydaniu przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. w dniu 9 marca 2021 r. nr [...] nowego orzeczenia o niepełnosprawności, mocą którego uznano ją za osobę niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym do dnia 31 marca 2023 r. Skarżąca nadal pobierała zasiłek pielęgnacyjny, mimo że jej prawo do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego ustało z dniem wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności i w celu uzyskania prawa do dalszego pobierania świadczenia winna złożyć nowy wniosek. Zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się bowiem wyłącznie na wniosek osoby uprawnionej - art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że w okresie od 1 kwietnia 2021 r. do 30 listopada 2021 r. wypłacano skarżącej zasiłek pielęgnacyjny, mimo że prawo do pobierania tego zasiłku ustało z dniem 31 marca 2021 r. Skarżąca została przy tym prawidłowo pouczona, że w przypadku wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności traci prawo do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego na podstawie decyzji z dnia 2 marca 2021 r. Wystąpiła zatem sytuacja opisana w cyt. art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a to z kolei uzasadnia przyjęcie, że zasiłek pielęgnacyjny wypłacony skarżącej w okresie od 1 kwietnia 2021 r. do 30 listopada 2021 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym i w konsekwencji zobowiązanie skarżącej do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Kolegium wyjaśniło, że skarżąca może złożyć do organu pierwszej instancji wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń. Nie jest natomiast możliwym rozpatrzenie wniosku o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń przez organ odwoławczy w toku postępowania dotyczącego decyzji ustalającej wysokość nienależnie pobranych świadczeń albowiem sprawa udzielenia ulgi w postaci umorzenia, odroczenia terminu płatności czy rozłożenia na raty jest odrębną sprawą administracyjną, która musi być w pierwszej kolejności rozpatrzona przez organ pierwszej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję skarżąca podniosła, że nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności dostarczyła do Urzędu Gminy W. zaraz po jego otrzymaniu, umieszczając je w skrzynce urzędu. Zdaniem skarżącej poprzez wydanie skarżącej decyzji, ponosi ona skutki nienależytego wykonywania obowiązków przez pracowników organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd dokonując bowiem kontroli wydanych w niniejszej sprawie decyzji, według wyżej wskazanych kryteriów, uznał, że są one nieprawidłowe i jako takie należało je uchylić. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. W myśl ust. 2 art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się m. in. świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (pkt 1). W ustawie o świadczeniach rodzinnych brak jest co prawda definicji nienależnie pobranego świadczenia, lecz fakt ten został szczegółowo przedstawiony w doktrynie i orzecznictwie. W wyroku z 9 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 403/19 wskazał, że nienależnie pobrane świadczenie, to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać cechy dotyczące stanu świadomości. Obowiązek zwrotu pobranego świadczenia obciąża tylko osobę, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczenia (por. wyrok NSA z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 981/10, źródło CEBOIS). Katalog podstaw uznania świadczenia za nienależne pobrane wymieniony w art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zamknięty i ma charakter rozłączny. Oznacza to, że wystąpienie już tylko jednej z nich, będzie powodowało, że świadczenie jest nienależnie pobrane. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z pierwszą z podstaw wymienionych w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Aby stwierdzić, że doszło do nienależnie pobranego świadczenia muszą zaistnieć zatem łącznie trzy przesłanki wskazane w treści tego przepisu: zaistnienie okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie ich wypłaty w całości lub w części; mimo wystąpienia tych okoliczności świadczenie rodzinne zostało wypłacone; osoba pobierająca świadczenie rodzinne była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Zdaniem Sądu stanowisko orzekających organów niniejszej sprawie, że skarżąca była należycie pouczona, a co najważniejsze, iż pouczenie, które było sformułowane i przedstawione skarżącej, w taki sposób, że - zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego - można przyjąć, iż miała ona świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia rodzinnego, budzi poważne zastrzeżenia. Po pierwsze, pouczenie spełnia wymogi prawidłowego tylko wówczas, gdy jest zredagowane w sposób zrozumiały dla konkretnej osoby i w taki sposób, aby mogła jego treść odnieść do swojej sytuacji, by następnie wiedzieć, że określona okoliczność w jej sytuacji ma znaczenie dla przyznania jej uprawnienia, a jej zaistnienie rodzi po jej stronie obowiązek poinformowania organu o tym fakcie. Nie może się więc ono ograniczać do zacytowania przepisu prawnego, lecz powinno być sformułowane w sposób opisowy, językiem zrozumiałym dla przeciętnego adresata danego świadczenia. Pouczenie powinno także jednoznacznie wyjaśniać, w sposób zrozumiały dla przeciętnego świadczeniobiorcy, w jakich sytuacjach pobierane świadczenie staje się "nienależnie pobrane" w rozumieniu prawa, a także jakie są skutki prawne pobierania takiego świadczenia. Wreszcie pouczenie nie może być udostępniane wyłącznie w chwili występowania z wnioskiem o przyznanie świadczenia - np. tylko na druku wniosku o przyznanie świadczenia, który jest składany w organie, a tym samym pozostawiany w aktach administracyjnych, i którym świadczeniobiorca nie dysponuje w okresie pobierania świadczenia. W niniejszym przypadku trudno przyjąć za wystarczająco zrozumiałe dla skarżącej pouczenia zawarte w decyzji z dnia 20 lutego 2019 r. nr [...], jak i w decyzji z dnia 2 marca 2021 r. nr [...]. Zarówno w pierwszej, jak i w drugiej z wymienionych decyzji, wskazano jedynie na konieczność poinformowania o zmianach dotyczących: liczby członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w tym na ich wysokość, bez wskazania o jakie to zmiany może chodzić. Następnie przedstawiono konsekwencje niepoinformowania o tych zmianach organu oraz wskazano kiedy zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje oraz za jakie uważa się nienależnie pobrane świadczenie. Argumentacja Kolegium, że w decyzji z dnia 2 marca 2021 r. nr ŚR.5230-7/21 dwukrotnie wskazano na obowiązek skarżącej niezwłocznego poinformowania organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, jest zatem całkowicie chybiona. Organy muszą więc dokładnie wskazać, w języku zrozumiałym dla strony o jakich konkretnie to zmianach, ma obowiązek poinformować niezwłocznie strona organ oraz o konsekwencjach niepoinformowania o tych zmianach. Stanowisko to jest więc nieprawidłowe także i z tego punktu widzenia, że skarżąca, jak trafnie podniosła, poinformowała organ o wydaniu nowego orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 9 marca 2021 r. Analiza akt administracyjnych zdaje się potwierdzać twierdzenia skarżącej i wpływ w dniu 28 grudnia 2021 r. "nowego wniosku", o którym wskazywała w odwołaniu, a następnie w skardze, a w załączeniu którego przedłożyła do organu odpis tego orzeczenia. Najistotniejsze jednakże, że uznanie przez organy w sytuacji, gdy skarżąca, jak wynika z opinii psychologicznej, jest niezdolna do samodzielnego funkcjonowania, ma trudności w podejmowaniu jakiejkolwiek aktywności, ma zaburzenia w postrzeganiu rzeczywistości, iż miała świadomość przyjęcia przedmiotowego świadczenia w złej wierze, wiedząc, że się jej ono nie należy, jest nie do przyjęcia. Ocena świadomości osoby pobierającej świadczenia musi być przecież dokonywana z uwzględnieniem wszystkich okoliczności danej sprawy, w tym czy zachowanie strony było ukierunkowane na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych. W tej sprawie trudno przyjąć, zwłaszcza mając na względzie powyższą opinię psychologiczną i treść odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, by działanie skarżącej nosiło cechy takiego kierunkowego działania. Orzekające organy nie wykazały więc w sposób przekonywujący, że zaszły przesłanki do uznania, iż skarżąca w okresie od 1 kwietnia 2021 r. do dnia 30 listopada 2021 r. nienależnie pobrała przedmiotowe świadczenie. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji weźmie pod uwagę powyższe wskazania Sądu, zgodnie z postanowieniami art. 153 P.p.s.a., a następnie dokona oceny, czy świadczenie pobrane przez skarżącą może zostać uznane za "nienależnie pobrane" i w zależności od tej oceny wyda stosowne rozstrzygnięcie. Wobec powyżej wskazanych naruszeń przepisów postępowania – artykułów: 7, 77 § 1, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2022 r., poz. 2000, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) poprzez nieprawidłową ocenę zebranego materiału dowodowego, a więc w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, doszło w konsekwencji do naruszenia przepisów prawa materialnego – art. art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Brak zaś wskazania przekonywujących argumentów za uznaniem nienależnie pobranego świadczenia w motywach wydanych decyzji, uchybia dodatkowo nie tylko postanowieniom art. 11 i 107 § 3 k.p.a., ale także narusza zasadę zaufania uczestników postepowania do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Skarga musiała więc wywrzeć zamierzony skutek. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (t. jedn., Dz. U. z 2022 r., poz. 329) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.