II GSK 519/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1446/21 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 7 lipca 2021 r. nr BP.501.1780.2020.0949.ML6.2484 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B. Sp. z o.o. w K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE I. Decyzją z 7 września 2020 r. znak WITD.DT.0152.VI0205/20/20 Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 92a ust. 1, 7 i 11 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm.- dalej jako UTD) w zw. z lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy nałożył na "B." Sp. z o.o. w K. (dalej jako spółka, skarżąca) karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za naruszenie stypizowane jako: wykonywanie przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących - ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Organ wyjaśnił, że 20 sierpnia 2020 r. w K., na Moście G., przy ul. K., zatrzymano do kontroli drogowej autobus marki Mercus o numerze rejestracyjnym [...] należący do skarżącej. Oznajmiono kierowcy, że na ostatnim przystanku w K. odbędzie się kontrola, którą przeprowadzono na parkingu przy ul. W. W trakcie kontroli ustalono, że pojazdem tym skarżąca wykonywała krajowy transport drogowy osób na podstawie wypisu z licencji nr [...] przez skarżącą. W czasie kontroli wykonywano regularny transport osób na linii regularnej na trasie K.-K. na podstawie wypisu nr [...] z zezwolenia nr [...] wydanego przez Marszałka Województwa Podkarpackiego na linii U.-K. (przez S. i K.). Do kontroli kierowca okazał wymagane dokumenty jednak stwierdzono, że autobus w K. zatrzymał się na przystanku zlokalizowanym na Rondzie G. i na przystanku G. zlokalizowanym na al. S. celem wysadzenia pasażerów. Na każdym z tych przystanków wysiadł jeden pasażer poruszający się o własnych siłach. Jeden z nich wysiadł z pojazdu z walizką podróżną. Reszta pasażerów wysiadła na dworcu M. i część z nich posiadała bagaż w bagażniku. W czasie analizy okazanych dokumentów stwierdzono, że w K. jedynym przystankiem jest przystanek końcowy K. ul. B.. Natomiast przystanki opisane R. i przystanek G. na al. S. nie są ujęte w okazanym rozkładzie jazdy do zezwolenia nr [...]. Innego rozkładu jazdy i zezwolenia na pokonywaną trasę kierowca nie okazał. II. Decyzją z 7 lipca 2021 r. znak BP.501.1780.2020.0949.ML6.2484 Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. III. Wyrokiem z 13 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1446/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę spółki na ww. decyzję GITD. IV. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła spółka, zaskarżając go w całości i zarzucając: I. naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 18 w zw. z art. 92a w zw. z art. 92b w zw. z art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 180 ze zm. dalej jako u.t.d.) poprzez oddalenie złożonej skargi, pomimo że: 1. w sprawie doszło do realizacji przesłanek wyłączających odpowiedzialność przewoźnika za naruszenia - skarżąca zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy oraz prawidłowe zasady wynagradzania zgodnie z wymogami zakreślonymi w ww. przepisach, skarżąca zagwarantowała kierowcom odpowiednie szkolenia, sprawowała stały nadzór nad wykonywaniem przez nich obowiązków, dyscyplinowała ich w zakresie ewentualnych naruszeń, 2. w sprawie doszło do realizacji przesłanek wyłączających odpowiedzialność przewoźnika, powołane naruszenia nastąpiły wskutek zdarzeń lub okoliczności, na które skarżąca nie miała wpływu i których nie mogła przewidzieć - co nie zostało przez organ oraz przez Sąd I Instancji w żaden sposób rozpoznane - pomimo wystąpienia na gruncie sprawy istotnych braków i wątpliwości dowodowych organ zaniechał przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków (kierowców) i stron (pomimo kluczowej ich wagi dla rozstrzygnięcia), nie powziął ustaleń w kwestii zagwarantowania przez przewoźnika właściwej organizacji i dyscypliny pracy oraz wystąpienia naruszeń z przyczyn, na które przewoźnik nie miał obiektywnie wpływu - w konsekwencji czego w sprawie w żaden sposób nie wyjaśniono kwestii realizacji przesłanek wyłączających odpowiedzialność przewoźnika, wynikające z tego wątpliwości i braki postępowania nie zostały jednak rozstrzygnięte na korzyść strony, skarżąca została obarczona karą pieniężną na podstawie pobieżnych i wadliwych ustaleń faktycznych i prawnych. II. naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 3 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia sprawy w sposób wnikliwy i wyczerpujący, a w konsekwencji poczynienie ustaleń i interpretacji błędnych i sprzecznych z obowiązującym prawem, w tym poprzez: 1. podzielenie przez Sąd ustaleń organu opartych na niepełnej i pobieżnej ocenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w szczególności w związku z: niedochowaniem przez organ obowiązkowi wykazania w sposób niebudzący wątpliwości okoliczności popełnienia przez stronę zarzucanych naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym, umowy międzynarodowej AETR oraz rozporządzenia (WE) 561/2006 i rozporządzenia (UE) nr 165/2014; niedochowaniem przez organ obowiązkowi przeprowadzenia oceny wystąpienia (lub braku) wymienionych w ww. aktach przesłanek egzoneracyjnych; oparciem się wyłącznie na pobieżnym i lakonicznym protokole kontroli z jednoczesnym zaniechaniem przeprowadzenia wszelkich dalszych istotnych środków dowodowych - w tym dowodu z przesłuchania świadków (kierowcy) i stron, 2. podzielenie przez Sąd ustaleń organu, pomimo że organ w sposób wadliwy i sprzeczny z obarczającymi go obowiązkami: a) nie wyjaśnił czy w odniesieniu do zarzucanych naruszeń ze strony skarżącej doszło do zagwarantowania właściwej organizacji i dyscypliny pracy oraz prawidłowych zasad wynagradzania w rozumieniu przepisów ustawy, w tym szczególności w związku z: brakiem rozpoznania przez organ okoliczności przeprowadzania przez skarżącą stosownych szkoleń względem kierowców; sprawowania przez skarżącą stałego nadzoru nad wykonywaniem przez kierowców swych obowiązków; dyscyplinowania przez skarżącą kierowców w zakresie ew. naruszeń; b) nie wyjaśnił czy wystąpienie zarzucanych naruszeń nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, na które podmiot wykonujący przewozy miał wpływ bądź które mógł przewidzieć, w tym w szczególności w związku z: brakiem wyjaśnienia przez organ czy m.in. zarzucane wykonywanie przejazdów bez zezwolenia nastąpiło z przyczyn leżących po stronie osób trzecich; c) pominął środki dowodowe kluczowe dla kompleksowego wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy - w tym w szczególności w zakresie dowodu z przesłuchania stron i świadków (kierowca) - na okoliczność zapewnienia przez skarżącą właściwej organizacji i dyscypliny pracy, prawidłowych zasad wynagradzania w rozumieniu przepisów ustawy, sprawowania przez skarżącą nadzoru nad wykonywaniem zadań przez kierowców, dyscyplinowania i szkolenia ich w zakresie ew. naruszeń, ustalenia przyczyn m.in. wykonywania przejazdów bez zezwolenia, w tym ustalenia czy zarzucane naruszenia nastąpiły z przyczyn leżących po stronie osób trzecich; d) rozstrzygnął powstałe w wyniku ww. zaniechań braki i wątpliwości dowodowe na niekorzyść strony, pomimo niezgodności takiego stanowiska z podstawowymi celami i zasadami przedmiotowego postępowania. Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji GITD oraz poprzedzającej ją decyzji Małopolskiego WITD. W obu przypadkach strona wniosła o orzeczenie o kosztach postępowania. V. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: VI. Skarga kasacyjna jest oczywiście bezzasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca jednoznacznie i enumeratywnie wyliczył w art. 183 § 2 ustawy procesowej. VII. Zarzuty skargi kasacyjnej, które w myśl zasady dyspozycyjności wyznaczają granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, oparte są na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Taka konstrukcja podniesionych uchybień nakazuje rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów proceduralnych, bowiem za ich pomocą strona kwestionuje ustalony stan faktyczny sprawy, akcentując zwłaszcza nienależyte poczynienie tych ustaleń i niewyjaśnienie okoliczności mających - jej zdaniem - znaczenie dla rozstrzygnięcia. Zarzuty materialnoprawne są z kolei konsekwencją przyjętego przez stronę twierdzenia o wadliwym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, a w konsekwencji błędnego ustalenia stanu faktycznego. W związku z powyższym zauważyć należy, że skarżąca kasacyjnie zarzuca organom i WSA dokonanie ustaleń na podstawie niepełnej i pobieżnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, zwłaszcza poprzez niewykazanie faktu popełnienia naruszenia, braku rzetelnego rozważenia przesłanek egzoneracyjnych, czy też bazowania na pobieżnym i lakonicznym protokole kontroli, czy nieprzeprowadzeniu istotnych środków dowodowych, w tym dowodu z przesłuchania świadków (kierowcy) i stron. Ponadto, WSA miał błędnie zaakceptować stanowisko organu, które nie wyjaśniało czy strona zagwarantowała, aby nie dochodziło w jej przedsiębiorstwie do naruszeń (kwestie właściwej organizacji i dyscypliny pracy, zasad wynagradzania, prowadzenia szkoleń, prawidłowego nadzoru nad kierowcami). Skarżąca kasacyjnie uważa również, że nie wyjaśniono należycie, czy naruszenie powstało na skutek zdarzeń lub okoliczności, na które nie miała wpływu i których nie mogła przewidzieć, zwłaszcza zaś czy nie było ono spowodowane działaniem osób trzecich. Strona zarzuca także pominięcie wskazanych wyżej środków dowodowych, a także rozstrzygnięcie powstałych wątpliwości na jej niekorzyść. Zarzutów powyższych Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. Po pierwsze, w sprawie nie zostały skutecznie podważone ustalenia organów, co do faktu popełnienia naruszenia, utrwalone w sporządzonym protokole kontroli na drodze. Wynika z nich jednoznacznie, że autobus skarżącej zatrzymał się w Krakowie na dwóch przystankach nieprzewidzianych w rozkładzie jazdy (pojazd mógł się zatrzymać wyłącznie na jednym przystanku - końcowym) i na każdym z nich wysiadł pasażer, co utrwalono dodatkowo materiałem zdjęciowym. Pasażerowie wysiedli przy tym z pojazdu intencjonalnie, tj. zatrzymanie autobusu nie było wymuszone okolicznościami niezależnymi od strony, np. potrzebą udzielenia pomocy medycznej pasażerom, sytuacją na drodze, itp. Fakt naruszenia jest zatem oczywisty, gdyż pojazd nie mógł się bez uzasadnionej przyczyny zatrzymywać na przystankach nie przewidzianych w rozkładzie. Po drugie, należy zauważyć, że wbrew ocenie skarżącej spółki, sporządzony protokół kontroli zawiera wszystkie wymagane elementy i potwierdza naruszenie, przy czym został podpisany przez kierowcę bez zastrzeżeń i wyjaśnienia powodów pozarozkładowego zatrzymania pojazdu. Protokół kontroli, jako dokument urzędowy, sporządzony w przepisanej formie przez organ kontrolujący w zakresie jego właściwości, stosownie do art. 76 k.p.a. stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone i korzysta z domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. W myśl art. 74 ust. 1 UTD protokół kontroli drogowej winien odzwierciedlać przebieg czynności drogowych. Prawidłowo sporządzony protokół kontroli jest więc dowodem z dokumentu urzędowego i ma znaczenie szczególne, bowiem zostaje w nim utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali w momencie kontroli. Protokół ten podpisany przez osoby uczestniczące w kontroli, tj. inspektorów i kierowcę, stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone (por. wyrok NSA z 7 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 1416/15). Zgodnie z art. 74 ust. 4 UTD, do protokołu kontroli kontrolowany może wnieść zastrzeżenia. W niniejszej sprawie kierowca podpisał protokół bez zastrzeżeń i nie wskazał "na gorąco" jakichkolwiek okoliczności, które usprawiedliwiałyby stwierdzone naruszenie, w szczególności nie powołał się na wystąpienie sytuacji nadzwyczajnej, która zmusiła go do zatrzymania się na przystankach nieujętych w rozkładzie jazdy. Ponadto, nie mniej istotne jest to, że organ I instancji, w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie, poinformował skarżącą spółkę o możliwości złożenia wniosków, wyjaśnień, uwag i zastrzeżeń w terminie 7 dni. Strona wskazała jedynie, że kwestionuje w całości stwierdzone naruszenia i wnosi o umorzenie postępowania z uwagi na "lakoniczność i powierzchowność sporządzonego protokołu i brak zawarcia ustaleń mogących być podstawą do wszczęcia postępowania". Twierdzenie to jest gołosłowne i nie podważa sporządzonego protokołu i wynikających z niego faktów. Strona nie odniosła się przy tym do istoty naruszenia i nie przedstawiła żadnych okoliczności oraz argumentacji, która wskazywałaby na odmienny przebieg realizowanego w Krakowie przewozu, czy też powody nierespektowania przystanków wynikających z rozkładu jazdy. Podsumowując ten wątek rozważań, skarżąca prawidłowo poinformowana przez organ o prawie kwestionowania ustaleń zawartych w protokole kontroli, nie wniosła żadnych uwag, ani też nie złożyła żadnych wniosków dowodowych mających podważyć poczynione ustalenia, albo też wykazać zaistnienie okoliczności wyłączających odpowiedzialność, zwłaszcza z art. 92c UTD. Po trzecie, bezzasadne jest, co trafnie wychwycił Sąd pierwszej instancji, zarzucane w odwołaniu i skardze twierdzenie o nieprzesłuchaniu świadków, stron, kierowcy i pasażerów na okoliczność zaistnienia przesłanek egzoneracyjnych, w szczególności przyczyn zatrzymania pojazdu na nierozkładowych przystankach i opuszczenia pojazdu przez pasażerów. Ustalenia w momencie kontroli nie wskazują, aby zatrzymanie pojazdu na pozarozkładowych przystankach miało jakiekolwiek inne powody, zwalniające stronę z odpowiedzialności. Po czwarte, skarżąca nie przedstawiła jakiejkolwiek argumentacji, która wskazywałaby, że w sprawie zaistniały nadzwyczajne okoliczności, które mogłoby stanowić przesłankę do zwolnienia jej z odpowiedzialność na podstawie art. 92c UTD. Nie przedstawiła we wspomnianym piśmie jakichkolwiek wniosków dowodowych na okoliczność zaistnienia sytuacji nadzwyczajnej, czy stosowanej praktyki w organizacji przewozów. Organy, wobec niebudzących wątpliwości ustaleń utrwalonych protokołem kontroli oraz wobec braku dowodów przeciwnych, słusznie przyjęły, że ziściły się wszystkie przesłanki pozytywne i brak jest przesłanek negatywnych do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej z uwagi na stwierdzone naruszenie. Po piąte, całkowicie błędne są twierdzenia o rozstrzyganiu jakichkolwiek wątpliwości na niekorzyść spółki. Strona nie chce zaakceptować faktu, że ustalenia organów są jednoznaczne i wynika z nich fakt popełnienia naruszenia, sankcjonowany karą pieniężną, zaś w toku postępowania, pomimo ciążących na spółce obowiązkach dowodowych, nawet nie zgłoszono jakichkolwiek realnych wniosków dowodowych, które miałyby wykazać trafność twierdzeń o braku możliwości przypisania skarżącej odpowiedzialności. VIII. Niezasadne są również zarzuty naruszenia prawa materialnego, mające do pewnego stopnia także cechy naruszeń procesowych, jednakże podnoszące w swej istocie niezastosowanie art. 92b i art. 92c UTD. Zdaniem strony w sprawie zrealizowały się przesłanki wyłączające odpowiedzialność z art. 92b UTD, gdyż zapewniła ona właściwą organizację i dyscyplinę pracy oraz prawidłowe zasady wynagradzania zgodnie z wymogami. Skarżąca zagwarantowała kierowcom odpowiednie szkolenia, sprawowała stały nadzór nad wykonywaniem przez nich obowiązków, dyscyplinowała ich w zakresie ewentualnych naruszeń. Poza gołosłownością tych twierdzeń i nieudowodnieniem wypełnienia warunków zwolnienia z odpowiedzialności, należy zauważyć, że art. 92b UTD statuuje przesłanki egzoneracyjne i przewiduje, że nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz drogowy zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów konkretnie wymienionych aktów, a także prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia unijnego lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Słusznie wskazał organ i WSA, że przepis ten ma zastosowanie do naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku a nie do naruszeń związanych z zatrzymaniem na przystankach nie ujętych w rozkładzie jazdy. Inaczej mówiąc, art. 92b ust. 1 UTD nie mógłby nigdy znaleźć zastosowania do naruszenia takiego jak stwierdzone w niniejszej sprawie. Błędne jest również stanowisko strony, że w sprawie doszło do realizacji przesłanek wyłączających odpowiedzialność przewoźnika, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 UTD, gdyż naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, na które spółka nie miała wpływu i których nie mogła przewidzieć. Zgodnie z art. 92c ust. 1 UTD, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub (...). Przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 UTD ma charakter bardzo wyjątkowy, odnoszący się do szczególnych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć (por. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r. sygn. akt II GSK 3011/17). Poza tym, że strona nie wykazała, poza powoływaniem się na treść art. 92c ust. 1 pkt 1 UTD, aby zaszły przewidziane w nim przesłanki egzoneracyjne, to także nie ustalił ich wystąpienia organ. Zebrany materiał dowodowy nie wskazuje na istnienie takich okoliczności, które świadczyłyby o braku wpływu na powstanie naruszenia, mimo że to na stronie spoczywa ciężar dowodu w tym zakresie. IX. W powyższej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono zaś na mocy art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).