II OSK 604/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 września 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 816/21 w sprawie ze skargi J. N. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 6 kwietnia 2021 r. nr OA.7722.13.2.2021 w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 816/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, uwzględniając skargę J. N., uchylił zaskarżone postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Rzeszowie z dnia 6 kwietnia 2021 r., nr OA.7722.13.2.2021, i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w Nisku z dnia 16 lutego 2021 r. nr PINB.R.7355.2.2013, którym nałożono na skarżącego na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie dokumentów: oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, odpowiednich szkiców lub rysunków (rzutu, przekrojów) z podaniem parametrów charakterystycznych obiektu oraz jego usytuowanie z uwzględnieniem wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, w nawiązaniu do granic działki oraz istniejącej zabudowy, zaświadczenia Burmistrza Gminy Rudnik o zgodności wybudowanego ziemnego stawu rybnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o legalizacji urządzenia wodnego wydanej na podstawie art. 190 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawa wodnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.) w przypadku, jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganej zgody wodnoprawnej wynikającej z art. 388 ww. przepisów. Rozstrzygnięcia organów zostały wydane po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego ziemnego stawu rybnego o wymiarach 73,35 x 15,00 m zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...], położonych w miejscowości P.. Sąd I instancji wskazał, że analiza zaskarżonego postanowienia dotyczącego nałożenia na skarżącego obowiązku przedłożenia określonych dokumentów nakazywałaby przyjąć jego prawidłowość przy założeniu, że obiekt którego dotyczy postępowanie jest ziemnym stawem rybnym pełniącym funkcję urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, wybudowanych bez wymaganego zgłoszenia. Rzecz jednak w tym, że mimo dotychczasowego toku postępowania i wydawanych przez orzekające w sprawie organy rozstrzygnięć, nie zostało to w dostateczny sposób wykazane, mimo już wydanych w sprawie i wiążących organy na mocy art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.", wyroków WSA w Rzeszowie z 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt II SA/Rz 1151/17 i z 4 września 2019 r. o sygn. akt II SA/Rz 587/19. Istotą zawartych w nich wskazań było jednoznaczne ustalenie, jakie prace zostały wykonane, czy na czas ich wykonania stanowiły roboty budowlane, a jeżeli tak to jakie. Wg zawartych w zaskarżonym postanowieniu WINB oraz poprzedzającym go postanowieniu PINB z 16 lutego 2021 r. ustaleń, skarżący wykonał roboty budowlane, w następstwie których powstał obiekt budowlany, o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 9 P.b. W ocenie Sądu, stwierdzenie to wbrew stanowisku tych organów nie jawi się jako jednoznaczne i znajdujące odzwierciedlenie w materiale dowodowym, także wobec kategorycznie odmiennych twierdzeń strony skarżącej. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku II SA/Rz 1151/17, nie wiadomo było, na jakim poziomie jest dno aktualnie istniejącego zbiornika wodnego i o ile różni się od poziomu wynikającego z map z 2003 r. Wg Sądu, aby to ustalić, potrzebne są wiadomości specjalne i powołanie biegłego. Organ I instancji w tym zakresie przeprowadził stosowne oględziny i pomiary. Zostały one wykonane przez pracowników tego organu, wg którego pozwalały im na to posiadane kompetencje zawodowe. Sąd nie kwestionując tych kompetencji, stwierdził, że niemniej ze sporządzonego protokołu i pomiarów nie wynika, który z trzech pracowników PINB dokonał stosownych czynności, których wynik nie został w żaden sposób omówiony i poddany analizie przy rozstrzyganiu sprawy. Sąd przyznał też rację skarżącemu, że w żaden sposób nie wykazano, że powstały w ocenie organów obiekt w postaci stawu ziemnego ma charakter urządzenia melioracji wodnych, w tym służy polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy. Wymogu tego nie spełnia przywołanie na tę okoliczność treści samego przepisu definiującego urządzenia melioracji wodnych. W tym zakresie Sąd wskazał, iż bez znaczenia w sprawie pozostaje okoliczność, czy staw ten jest stawem rybnym, skoro nie służy do hodowli ryb; w tych okolicznościach to, że żyją w nim ryby (co zostało potwierdzone w toku oględzin i nie jest de facto kwestionowane przez stronę skarżącą) pozostaje bez znaczenia w sprawie. W ocenie Sądu, powyższe stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., obligującym Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Dalszemu wyjaśnieniu przez organy wymagają okoliczności związane z dokładnym ustaleniem poziomu aktualnego i pierwotnego dna zbiornika wodnego (w kontekście wskazania co do zasadności powołania biegłego) determinowały będą dalsze ustalenia w sprawie co do charakteru wykonanych robót, co do których punkt wyjścia stanowią wyraźne wytyczne zawarte w wydanych w niniejszej sprawie wyrokach WSA w Rzeszowie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Podkarpacki WINB, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób, który uniemożliwia kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz pozbawia zarówno organ jak i strony postępowania informacji o powodach uwzględnienia skargi, a także poprzez brak uzasadnienia podstawy prawnej wyroku, brak stanowiska WSA w Rzeszowie co do stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, brak stanowiska co do wykonania wytycznych wynikających z prawomocnych wyroków WSA w Rzeszowie o sygn. akt: II SA/Rz 1151/17 i II SA/Rz 587/19, brak adekwatnych do stwierdzonego naruszenia prawa wskazań co do dalszego postępowania – co nie daje rękojmi, że dokonano w sposób zgodny z powołanymi przepisami kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB z 2021 r.; - art. 133 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, skutkujące przyjęciem przez WSA Rzeszowie błędnych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia PINB z 2021 r.; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez uznanie, że Podkarpacki WINB, wydając zaskarżone postanowienie w dniu 6 kwietnia 2021 r., naruszył ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący J. N. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. W okolicznościach niniejszej sprawy ustalenia stanu faktycznego jednoznacznie potwierdzały, że przedmiotowy staw powstał jako samowola budowlana. W zasadzie bezdyskusyjnie potwierdzają to zdjęcia lotnicze i ortofotomapy jakie uzyskał organ nadzoru budowlanego w trakcie postępowania wyjaśniającego. Ten materiał dowodowy potwierdza wykonanie grobli, co jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia, że doszło do budowy stawu, co, jak wynika z ustaleń organu, nastąpiło w 2007 r. Ponadto wbrew ocenie Sądu I instancji organ nadzoru budowlanego wskazał z jakich względów przedmiotowy staw, kwalifikuje się do urządzeń melioracji wodnych. A mianowicie zdaniem organu, ziemny staw rybny zlokalizowany na działkach nr [...] i [...] powstał w miejscu istniejącego naturalnego zaniżenia terenu. Naturalne ukształtowanie terenu powoduje spływ wód opadowych oraz pochodzących z roztopów śniegu z przyległych użytków rolnych (położonych po stronie południowej) w kierunku stawu, przez co staw de facto polepsza zdolności produkcyjne gleby i ułatwia jej uprawę. Ponadto należy wskazać, że przedmiotowy zbiornik nie jest budowlą służącą gospodarce wodnej oraz kształtowaniu zasobów wodnych, gdyż zbiornik ten nie ma żadnego połączenia z wodami jeziora i rzeki. Dlatego w świetle ustawy Prawo wodne należy uznać go za urządzenie melioracji wodnych. Taką ocenę organu nadzoru budowlanego tylko potwierdza obowiązująca w dacie realizacji przedmiotowej inwestycji treść ustawy – Prawo wodne z 2001 r. Po pierwsze, zgodnie z art. 70 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. Po drugie, stosowne do treści art. 73 ust. 1 pkt 4 tej ustawy do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zaliczało się ziemne stawy rybne. W tych warunkach dla wyniku sprawy nie ma znaczenia wskazywana przez Sąd I instancji kwestia pomiaru poziomu dna stawu, ponieważ tego rodzaju okoliczność nie ma znaczenia dla prawnej kwalifikacji przedmiotowej samowoli budowlanej, tym bardziej, że po wiążących w niniejszej sprawie ww. wyrokach organ nadzoru poczynił w tym zakresie stosowne pomiary, a ocenie tej nie przeczy to, że nie wiadomo który z pracowników organu podpisał się pod protokołem oględzin, tym bardziej, że z tego protokołu z 21 czerwca 2018 r., podczas których dokonano pomiarów wysokości korony stawu, lustra wody i dna stawu, podpisali się wszyscy trzej pracownicy PINB, dokonujący oględziny jako członkowie Komisji Budowlanej (a w protokole wymieniono ich z imienia i nazwiska). Istotne jest bowiem to, że dla kwalifikacji prawnej przedmiotowego stawu jako samowoli budowlanej ma znaczenie treść art. 29 ust. 2 pkt 9 lit. a P.b. w brzmieniu na datę zrealizowania przedmiotowej inwestycji. Od 11 lipca 2003 r. do 28 czerwca 2015 r. ww. przepis miał następującą treść: "Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na wykonywaniu i remoncie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, z wyjątkiem ziemnych stawów hodowlanych". Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b. tego rodzaju roboty budowlane wymagały zgłoszenia właściwemu organowi. Co oznacza, że wykonanie takiego stawu bez zgłoszenia, uprawniało organ nadzoru do stwierdzenia, że przedmiotowy staw powstał jako samowola budowlana. W tych warunkach organ nadzoru budowlanego uprawniony był do wdrożenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 49b P.b. w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Ponadto ustalono, że przedmiotowy staw jest zarybiony, co tylko potwierdza, że tego rodzaju inwestycja mogła być kwalifikowana do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, a więc co do zasady wymagała uprzednio dokonania zgłoszenia. W sprawie zaś organ nadzoru ustalił, że przedmiotowy staw nie służy hodowli ryb mimo, że jest zarybiony. Tej zaś oceny nie podważył Sąd I instancji, który jednak błędnie założył, że kwestie zarybienia stawu vs. hodowla ryb nie ma znaczenia w sprawie. Otóż ma w związku z treścią art. 29 ust. 2 pkt 9 lit. a P.b. w brzmieniu na datę popełnienia samowoli budowlanej, ponieważ o ile "ziemne stawy rybne" jako urządzenia wodne melioracji szczegółowych wymagały zgłoszenia, o tyle "ziemne stawy hodowlane" – wymagały pozwolenia na budowę, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 P.b. W tych warunkach prawnych istniały zatem podstawy do przyjęcia, że mamy do czynienia z ziemnym stawem rybnym, który jako zrealizowany bez zgłoszenia uprawniał organ nadzoru do zakwalifikowania go jako samowoli budowlanej i wdrożenia trybu legalizacyjnego z art. 49b P.b. w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. z uwagi na wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie w 2013 r. Tym samym nie znajduje potwierdzenia ocena Sądu I instancji, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie PINB zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu, który uzasadniałby ich uchylenie. Dlatego zawierają usprawiedliwione podstawy zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.; art. 133 § 1 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. Mając powyższe na względzie, skoro końcowo uwzględnieniu podlegała skarga kasacyjna i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena przemawia za uznaniem wadliwości zaskarżonego wyroku, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym skoro rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego nie były wadliwe, to zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi "zwykłej". Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.