II GZ 604/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia R. D. w D. (R. I.) na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 2687/24 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi R. D. w D. (R. I.) na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 22 maja 2024 r., nr LOB.501.291.2024.ULC.2 w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie przez przewoźnika nieprawdziwej informacji dotyczącej lotu postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 15 października 2024 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił R. D. w D. wstrzymania wykonania objętej jego skargą decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 22 maja 2024 r., w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie przez przewoźnika nieprawdziwej informacji dotyczącej lotu. Sąd I instancji wskazał, że we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze strona zawarła wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że oprócz zaskarżonej decyzji, organ nałożył na spółkę 34 kar administracyjnych w łącznej wysokości 630.000 złotych, co z perspektywy możliwości finansowych spółki stanowi znaczną kwotę. Zdaniem skarżącej wykonanie decyzji naraziłoby spółkę na poniesienie dodatkowych kosztów, jak choćby koszty prowadzenia egzekucji. Ponadto, z uwagi na fakt, że skarżąca jest spółką prawa irlandzkiego, ewentualny zwrot wyegzekwowanych kwot w razie uchylenia zaskarżonej decyzji prowadzić może do powstania po stronie skarżącej straty materialnej spowodowanej koniecznością co najmniej dwukrotnego przewalutowania zwracanej kwoty. W ocenie strony, przy rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku nie można również pominąć, że wobec spółki prowadzone są także inne postępowania, w szczególności podjęte w ostatnim czasie zawieszone postępowania w sprawach nakładania kar za nieprzekazywanie danych PNR w początkowym okresie implementowania do polskiego porządku prawnego Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/681 z dnia 27 kwietnia 2016 r. Strona podniosła również, że nawet hipotetyczne wydanie korzystnego dla spółki rozstrzygnięcia nie będzie mogło być wynagrodzone przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie przyczyni się w żaden sposób do przywrócenia kondycji finansowej spółki do stanu pierwotnego. Oddalając wniosek skarżącej Sąd I instancji uznał, że strona nie wykazała zaistnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że zawarte w uzasadnieniu wniosku twierdzenia skarżącej nie zostały w żaden sposób udokumentowane, przez co Sąd nie miał możliwości zbadania, jaka była sytuacja majątkowa skarżącej i jakie rzeczywiście byłyby konsekwencje wykonania zaskarżonego aktu. Wobec tego Sąd I instancji nie był w stanie zweryfikować, czy wysokość nałożonej w zaskarżonej decyzji kary pieniężnej, czy też sumy wszystkich kar pieniężnych, którą wskazuje skarżąca, jest kwotą istotną w stosunku do sytuacji majątkowej spółki, której uiszczenie mogłoby wyrządzić jej znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. Powołanie się na ogólną wysokość kar wymierzonych całej branży, w szczególności wobec nieprzedłożenia jakichkolwiek dokumentów wykazujących ich wysokość, wraz z danymi dotyczącymi sytuacji majątkowej stromy, w ocenie Sądu uniemożliwiało ocenę spełnienia przesłanek z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.). Sąd wskazał, odnosząc się do argumentacji wniosku, że wszelkie dodatkowe koszty związane ze zwrotem uiszczonej kary pieniężnej, takie jak kwestia dwukrotnego przewalutowania i wynikająca zeń strata materialna w przypadku uwzględnienia wywiedzionej skargi, mogą stanowić przedmiot roszczenia skarżącej względem organu dochodzonego na drodze cywilnoprawnej, zgodnie z art. 4171 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.). Koszty regresowe, które w takiej sytuacji będzie musiał ponieść organ administracji, nie stanowią o interesie Skarżącej przemawiającym za wstrzymaniem zaskarżonej decyzji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2023 r., sygn. akt I OZ 415/23). R. D. w D. wniosła zażalenie na postanowienie Sądu I instancji, domagając się jego uchylenia i wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Strona wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na: a. błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, iż zasadność przyznania ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania zaskarżonego aktu rozpoznawana jest jedynie w zakresie indywidualnym, w związku ze zgłoszonym wnioskiem i jego argumentacją w konkretnej sprawie, podczas gdy Sąd winien brać pod uwagę sytuacje strony skarżącej w szerszym zakresie - a nie tylko dotyczącą konkretnego postępowania, co tym samym prowadziło do: b. błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, iż brak jest podstaw do samodzielnego poszukiwania przez Sąd okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji w trybie ww. przepisu, a tym samym, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego poszukiwania okoliczności spełniających kryteria przyznania ochrony tymczasowej, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu powinna prowadzić do uznania, iż normy zawarte w art. 61 § 3 p.p.s.a nie nakładają na Skarżącego bezwzględnego obowiązku wyczerpującego uprawdopodobnienia czy też udowodnienia realności przesłanek, o jakich mowa we ww. przepisie, bowiem Sąd jest władny do czynienia ustaleń faktycznych również o fakty znane mu z urzędu i w oparciu o całokształt sytuacji strony Skarżącej; 2. naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez bezzasadną odmowę zastosowania ww. przepisu, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy - poza dotkliwościami finansowymi, tj. istotnej szkody - istnieje groźba wyrządzenia Skarżącej trudnych do odwrócenia skutków, a zatem ewentualne wykonanie skarżonej decyzji - w kontekście całokształtu sytuacji Skarżącej, tj. z uwzględnieniem toczących się innych postępowań - winno zostać ocenione jako powodujące dla Skarżącej znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, w tym w szczególności mające wpływ na prowadzoną przez Skarżącą działalność, do której to niezbędna jest niezakłócona możliwość bieżącego regulowania należności finansowych; 3 art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu przez Sąd pierwszej instancji dokonania pełnej i prawidłowej oceny akt sprawy i wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a także zaniechaniu dokonania oceny faktów znanych Sądowi z urzędu, w tym w szczególności w zakresie dotyczącym całokształtu sytuacji Skarżącej w zakresie toczących się postępowań; 4. art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wezwania Skarżącej do uzupełnienia wniosku w sytuacji stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, iż wniosek zawiera braki polegające na niepowołaniu konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie aktu mogłoby wyrządzić skarżącemu znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest możliwe tylko wtedy, gdy zostaną przedstawione i uprawdopodobnione przez wnioskodawcę szczególne okoliczności realizujące przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a., przy czym obowiązek wskazania i wykazania (co najmniej na poziomie wiarygodnego prawdopodobieństwa) tych okoliczności spoczywa na wnioskodawcy, natomiast do sądu administracyjnego należy ocena, czy i w jakim zakresie powyższe okoliczności związane z wykonaniem zaskarżonego aktu (zaskarżonej czynności) mogą zostać ocenione jako świadczące o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki materialne uwzględnienia wniosku na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. odwołują się do takich okoliczności faktycznych związanych z wykonaniem treści zaskarżonego aktu (zaskarżonej czynności), które świadczą o realnym niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody majątkowej albo niemajątkowej, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia lub inne formy rekompensaty, albo które realnie mogą spowodować powstanie nieodwracalnych lub trudnych do odwrócenia skutków rozumianych jako takie zmiany w rzeczywistości, które uniemożliwiają przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy albo których zniesienie w celu restytucji stanu poprzedniego byłoby możliwe tylko po podjęciu nadzwyczajnych działań lub dokonaniu niewspółmiernych nakładów sił i środków (por. np. postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2023 r., II GSK 232/23; postanowienie NSA z dnia 27 czerwca 2023 r., II GZ 194/23; postanowienie NSA z dnia 29 czerwca 2023 r., II GSK 979/23; postanowienie z dnia 5 marca 2024 r., II GZ 41/24; postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2024 r., II GZ 170/24). Wskazania również wymaga, że ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a. zasady wykonywania ostatecznych aktów i czynności administracyjnych, co uzasadnia restryktywne wykładanie oraz stosowanie przepisów regulujących powyższą instytucję procesową. W uzasadnieniu wniosku strona skarżąca powołała się przede wszystkim na okoliczności związane z zakłóceniem możliwości bieżącego regulowania należności finansowych, narażenie na dodatkowe koszty egzekucji oraz fakt obciążenia tożsamymi rodzajowo karami pieniężnymi na łączną kwotę ponad 2,5 mln złotych. Powyższe twierdzenia, jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, są jednak zbyt ogólne i niepoparte szerszą analizą pełnej i całościowej sytuacji majątkowej i finansowej strony skarżącej jako spółki prawa irlandzkiego oraz nie znajdują potwierdzenia w szczegółowym materiale źródłowym. W związku z powyższym nie jest możliwa jednoznaczna kwalifikacja wiarygodności podniesionych twierdzeń oraz ocena merytoryczna prawdopodobieństwa możliwości realnego zaistnienia w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji jednej lub obu przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., warunkujących możliwość wstrzymania wykonania przez sąd rozstrzygnięcia organu. Nie można więc skutecznie zarzucić kontrolowanemu Sądowi I instancji, że bezzasadnie lub dowolnie ocenił wniosek strony skarżącej, a tym samym wadliwie go oddalił. Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej co do zakresu aktywności procesowej Sądu, należy stwierdzić, że sąd administracyjny nie jest zobowiązany do poszukiwania z urzędu w aktach sprawy informacji o okolicznościach uzasadniających uwzględnienie wniosku, jeżeli skarżący nie wskazał tych okoliczności i nie powołał się na określone (znajdujące się w aktach lub przedłożone sądowi do oceny) dokumenty potwierdzające zasadność wniosku. Ciężar konkretyzacji przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz wskazania okoliczności je potwierdzających spoczywa bowiem na wnioskodawcy (zob. np. postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2023 r., II GZ 429/23; postanowienie NSA z dnia 12 września 2023 r., II GZ 329/23; postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2024 r., II GZ 170/24). Bezzasadne jest również twierdzenie, że braki treściowe wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu mogą być traktowane jako braki formalne podlegające uzupełnieniu w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. Nie jest również samoistną podstawą uzasadniającą uwzględnienie wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej fakt, że strona skarżąca jest już lub może być w przyszłości obciążona powinnością uiszczenia znacznej sumy pieniężnej (szacowanej w milionach złotych) z tytułu tożsamych rodzajowo kar pieniężnych. Niezależnie bowiem od niewykazania tego rodzaju okoliczności, sama skala ciążących na danym podmiocie obowiązków publicznoprawnych nie może uzasadniać wniosku, że przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., zostały spełnione (zob. np. postanowienie NSA z dnia 5 marca 2024 r., II GZ 41/24). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.