III OSK 1572/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Op 1/23 w sprawie ze skargi A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 1 grudnia 2022 r., nr SKO.40.3482.2022.ip w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 14 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Op 1/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę A. B. (dalej: "skarżący") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 1 grudnia 2022 r., nr SKO.40.3482.2022.ip w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Postanowienie wydano w następującym stanie faktycznym sprawy: Pismem z dnia 31 sierpnia 2022 r. skarżący wniósł o udostępnienie informacji publicznej w postaci "decyzji budowlanych nowych sieci kanalizacyjnych, wodociągowych i gazowych w tzw. Dzielnicy Kwiatów w ulicach: Maków, Tulipanów, Placu Oleandrów, Bzów, Jaśminów i Konwalii". We wniosku skarżący wskazał, że żądana informacja może być mu udostępniona w formie kserokopii lub przesłana na wskazany przez niego adres mailowy. Pismem z dnia 8 września 2022 r. organ udzielił wnioskodawcy odpowiedzi w której poinformował skarżącego, że wnioskowane przez niego informacje są jawne i publikowane na stronie GUNB – wyszukiwarka publiczna RWDZ w rejestrze wniosków o pozwolenie na budowę i decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 82b ust 7 Prawa budowlanego). Pismem z dnia 19 września 2022 r. wnioskodawca ponowił wniosek, zaznaczając, że organ błędnie odesłał go do rejestru z art. 82b ust. 7 Prawa budowlanego bowiem on wnioskował o informacje w postaci decyzji a nie rejestru decyzji. Pismem z dnia 3 października 2022 r. organ na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.) dalej w skrócie K.p.a. wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku z dnia 19 września 2022 r. przez podanie numerów decyzji o pozwolenie na budowę, które mają być udostępnione. Jednocześnie organ przyznał, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902) dalej w skrócie "u.d.i.p." lub "ustawa" może przesłać treść pozwoleń na budowę, po uprzedniej anonimizacji ich treści. Pismem z dnia 7 października 2022 r. skarżący uznał wezwanie organu za bezzasadne, gdyż żądanie było "klarowne" i "wskazywało nazwy ulic, na których dokonano budowy sieci". Zawiadomieniem z dnia 20 października 2022 r., doręczonym skarżącemu w dniu w dniu 2 listopada 2022 r., organ, wobec nieuzupełnienia braków, pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. Skarżący uznając, że zawiadomienie jest decyzją Prezydenta Miasta Opole, w dniu 9 listopada 2022 r. złożył odwołanie, w którym domagał się "zobowiązania Prezydenta Miasta Opola do udzielenia żądanej informacji publicznej". SKO w Opolu postanowieniem z dnia 1 grudnia 2022 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Organ odwoławczy powołując się na treść art. 127 § 1 i art. 134 K.p.a. przyjął, że zaskarżone pismo z dnia 20 października 2022 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, gdyż nie posiada cech właściwych dla decyzji jako formy załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Była to czynność materialno-techniczna, pismo informujące, od którego nie można wnieść środka zaskarżenia. Postanowienie to zaskarżył skarżący, wniósł o jego uchylenie i "nakazanie prowadzenia postępowania odwoławczego zgodnie z wnioskiem". Według skarżącego organ nie mógł wydać zaskarżonego postanowienia bo ustawa o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że organ może udzielić informacji albo jej udzielenia odmówić albo też umorzyć postępowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 14 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Op 1/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę skarżącego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 1 grudnia 2022 r., nr SKO.40.3482.2022.ip . W uzasadnienie WSA w Opolu wskazał, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym. Co do zasady przepisy K.p.a. znajdują w takim postępowaniu zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. To, że złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego opartego na przepisach K.p.a. nie oznacza, że organ wezwany - na tym wstępnym etapie sprawy - pozostaje bezradny w stosunku do wniosków wymagających uzupełnienia. Tak będzie zawsze, gdy organ przewiduje konieczność korespondencji z wnioskodawcą w zakresie np. udzielenia informacji przetworzonej, daleko idących anonimizacji albo odmowy udzielenia informacji. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że wezwanie wystosowane przez organ I instancji w piśmie z dnia 3 października 2022 r. w trybie art. 64 § 2 K.p.a. nie było pozbawione uzasadnienia. Po pierwsze wniosek nie precyzował okresu (roku) z jakiego decyzje mają być udostępnione, po drugie numerów tych decyzji, choć w tym zakresie wystarczające wydaje się, przy takiej inwestycji publicznej, podanie nazwy ulicy lub nr działki geodezyjnej. Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że wezwanie organu I instancji do uzupełnienia braków formalnych wniosku a w konsekwencji pozostawienie wniosku bez rozpoznania było prawnie dopuszczalne, natomiast odwołanie od takiego sposobu załatwienia pisma zasadnie organ odwoławczy w trybie art. 134 K.p.a. uznał za niedopuszczalne. Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że skarżącemu jako wnioskodawcy, który nie uzyskał żądanej informacji przysługiwała skarga na bezczynność, ewentualnie przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji, czego skarż nie uczynił uruchamiając niewłaściwy tryb odwoławczy od niezaskarżalnego pisma I instancji. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd I instancji skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący (dalej skarżący kasacyjnie), zaskarżając go w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucając mu: 1) naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to: art. 134 ppsa w zw. z art. 134 kpa i 104 kpa, 127 § 1 kpa oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej "udip"), poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i nierozpoznanie istoty sprawy (zarzutów skargi), polegającej na ocenie, czy orzeczenie SKO w Opolu było prawidłowe, tj. od aktu Organu I instancji z dnia 20.10.2022r. nie przysługiwało odwołanie, podczas gdy należało ocenić czy w okolicznościach niniejszej sprawy należało wydać decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 udip; zweryfikować czy dokument z dnia 20.10.2022r. można zakwalifikować jako decyzję pomimo jego oczywistych braków i błędów procedowania Prezydenta Miasta Opola. Wskazując na ww. zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz decyzji organu II instancji, zasądzenie od Organu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skontrolował więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na początku zauważyć ogólnie należy, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Za nieprawidłowe należy uznać takie skonstruowanie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w których zarzuca się naruszenie kilku przepisów prawa, z różnych aktów prawnych, o różnym zakresie normowania, z uzasadnieniem ich naruszenia odnoszącym się jednocześnie do wszystkich tych przepisów i bez wskazania postaci naruszenia. Taka metoda formułowania zarzutów została trafnie uznana w orzecznictwie za nieprawidłową (pogląd taki wielokrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny – por. np. wyroki NSA z: 18 października 2011 r. II FSK 797/10; 13 września 2011 r. II FSK 593/10; 18 maja 2011 r. II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r. II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo, 20 stycznia 2022 r. III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r. III OSK 1434/21. 3 marca 2023 III OSK 7085/21). Za nieskuteczny należy uznać zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a., którego skarżący kasacyjnie upatruje w nieprawidłowym zastosowaniu tego przepisu i nierozpoznaniu istoty sprawy. Jak wynika bowiem, z uzasadniania Sądu I instancji rozpoznał on istotę sprawy stwierdził on bowiem, że wezwanie organu I instancji do uzupełnienia braków formalnych wniosku a w konsekwencji pozostawienie wniosku bez rozpoznania było prawnie dopuszczalne, natomiast odwołanie od takiego sposobu załatwienia pisma zasadnie organ odwoławczy w trybie art. 134 K.p.a. uznał za niezasadne. Ponadto w odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy przypomnieć, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117; wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r., I OSK 1407/19; wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r., III OSK 5368/21; wyrok NSA z dnia 8 września 2022 r., II GSK 713/19). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Skarżący kasacyjnie nie dostrzega zaś w treści omawianego zarzutu, że art. 134 P.p.s.a. składają się z mniejszych jednostek redakcyjnych normujących odrębne zagadnienia. Paragraf 1 art. 134 P.p.s.a stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Paragraf 2 reguluje zaś kwestie związane niemożnością wydania przez Sąd orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia 134 P.p.s.a. nie zawiera wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych tych przepisów, które zdaniem autora skargi kasacyjnej zostały naruszone. W taki sposób sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł odnieść skutku. Z kolei odnosząc się do zarzutów naruszenia 134 k.p.a., 104 k.p.a. i 127 § 1 k.p.a. przypomnieć należy, że sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów kompetencyjnych adresowanych do organów administracji publicznej (w ujęciu ustrojowym albo w ujęciu funkcjonalnym) oraz regulujących postępowanie przed tymi organami. Stąd też związanie sądu administracyjnego tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako swoistą matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. Co istotne, uchybienie przez sąd administracyjny przepisom regulującym postępowanie przed organami ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom P.p.s.a. Oznacza to, że zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać te przepisy z naruszeniem przez sąd pierwszej instancji odpowiednich przepisów z zakresu postępowania sądowoadministracyjnego. Nie mógł również odnieść zamierzonego zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902) bowiem przepisu tego Sąd I instancji nie stosował w swoim rozstrzygnięciu i tym samym nie mógł go naruszyć poprzez błędną wykładnie. Ubocznie w ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego podkreślić należy, że na gruncie rozpoznawanej sprawy oddalenie skargi kasacyjnej jest konsekwencją wadliwości jej konstrukcji. Podkreślić należy, że oddalenie skargi kasacyjnej, w sytuacji gdy Naczelny Sąd Administracyjny mógł rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, nie jest tożsame z zaakceptowaniem przez Sąd kasacyjny wykładni prawa i ocen stanu faktycznego dokonanych przez Sąd I instancji.