II SA/Po 106/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2023 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Wojewody z dnia 13 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę UZASADNIENIE Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 15 stycznia 2020 r., nr [...], wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego jednorodzinnego (dwa lokale mieszkalne) na budynek mieszkalny wielorodzinny (trzy lokale mieszkalne) przy ul. [...] w P. (dz. nr geod. [...], ark. [...], obręb D.), zgłoszonego przez E. B.. Organ wskazał, że postanowieniem z 27 listopada 2019 r. zobowiązano inwestorkę do uzupełnienia zgłoszenia o zmianie sposobu użytkowania o dodatkowe dokumenty. Po analizie dostarczonych 2 stycznia 2020 r. dokumentów organ stwierdził, że inwestor nie uzupełnił zgłoszenia o wszystkie żądane dokumenty (nie dostarczono ekspertyzy wskazanej w postanowieniu), zatem wniesienie sprzeciwu zgodnie z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego było konieczne. E. B. odwołała się od powyższej decyzji zarzucając, że organ I instancji nie uzasadnił należycie przyczyn wniesienia sprzeciwu. Wskazano, że inwestorka przedstawiła w toku sprawy 3 ekspertyzy. Przed złożeniem dokumentów uzupełniających wniosek, jego treść oraz składane dokumenty, były konsultowane z pracownikiem organu prowadzącym sprawę. W odwołaniu wskazano, że budynek składa się już faktycznie z trzech odrębnych mieszkań, a zmiana sposobu użytkowania ma zatwierdzić stan istniejący. Wojewoda decyzją z 13 grudnia 2022r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że prowadząc postępowanie odwoławcze wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej: PINB) o przeprowadzenie kontroli obiektu w celu ustalenia, czy doszło do naruszenia przepisów art. 71 Prawa budowlanego, co uzasadniałoby podjęcie przez organ nadzoru budowlanego działań na podstawie art. 71a Prawa budowlanego. Następnie postanowieniem z 9 marca 2020 r. ([...]) organ odwoławczy zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne. Następnie, a po otrzymaniu informacji od organu nadzoru budowlanego, zawieszone postępowanie z urzędu zostało podjęte. Jjednocześnie organ wystosował do strony zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 k.p.a. (doręczone 15 listopada 2022 r.). Uzasadniając merytorycznie decyzję Wojewoda wyjaśnił, że sprzeciw został wniesiony w terminie określonym w art. 71 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 poz. 1186 ze zm., dalej Pr. bud.), przy uwzględnieniu faktu wydania postanowienia w trybie ust. 3 ww. artykułu (zgłoszenie doręczono 26 listopada 2019 r., postanowienie z 27 listopada 2019 r., wyznaczające 14-dniowy termin na uzupełnienie zgłoszenia i doręczone 16 grudnia 2019 r., zostało wykonane poprzez przedłożenie dodatkowych dokumentów 2 stycznia 2020 r., zaskarżona decyzja została doręczona 20 stycznia 2020 r.). Rozpatrywana sprawa dotyczy zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego (dwa lokale mieszkalne) na budynek mieszkalny wielorodzinny (trzy lokale mieszkalne). Wojewoda wyjaśnił, że ustalenia poczynione w postępowaniu odwoławczym wskazywały, iż doszło już do zgłoszonej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny. W myśl art. 71 ust. 7 pr. bud., dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych. Przyjmuje się, że zmiana sposobu użytkowania przed dokonaniem wymaganego zgłoszenia powinna być traktowana jako samowola budowlana. Pismem z 7 października 2021 r., znak: [...], PINB dla Miasta P. poinformował organ odwoławczy, że czynności kontrolne, przeprowadzone 26 kwietnia 2021 r. w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w P., wykazały istnienie w ww. budynku trzech lokali mieszkalnych. Kolejnym pismem z 7 października 2021 r., znak: [...], organ nadzoru budowlanego zawiadomił o wszczęciu z urzędu 28 września 2021 r. postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w P. na budynek mieszkalny wielorodzinny. Postanowieniem z 13 października 2022 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 71a ust 1 pr. bud., organ nadzoru budowlanego wstrzymał E. B. i S. B. - jako zarządcom budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] P. (działka nr [...], arkusz [...], obręb D.) - użytkowanie ww. budynku jako budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz nałożył na ww. osoby obowiązek przedstawienia, w terminie 60 dni od daty doręczenia postanowienia, wskazanych w nim dokumentów. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że ww. budynek jest obecnie użytkowany jako mieszkalny wielorodzinny, a zmiana jego przeznaczenia z jednorodzinnego na wielorodzinny spowodowała zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Mając na uwadze informacje przekazane przez organ nadzoru budowlanego Wojewoda uznał, że doszło już do zgłoszonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a tym samym doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku. Postępowanie w tym zakresie należy do kompetencji organu nadzoru budowlanego, stosownie do treści art. 71a Prawa budowlanego. Wojewoda podniósł, że w wyroku z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1836/19 (LEX nr 2785325), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że "Skoro zgłoszenia należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 ust.4 ustawy P.b.), a dokonanie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych (art. 71 ust. 7 P.b.), zatem dokonanie zgłoszenia po dokonaniu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego powoduje, że zachodzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to bezprzedmiotowość postępowania i konieczność jego umorzenia." W związku z powyższym Wojewoda uznał za uzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta [...] z 15 stycznia 2020 r. w całości i umorzenie postępowania I instancji jako bezprzedmiotowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. B. reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła decyzję Wojewody, wniosła o zmianę decyzji w części umarzającej postępowanie poprzez jej uchylenie i dalsze prowadzenie postępowania w sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej. Strona zarzuciła naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie mimo braku podstaw i błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że skarżąca dokonała zmiany sposobu użytkowania. Uzasadniając skargę wskazano, że budynek mieszkalny składa się z czterech kondygnacji (piwnica, parter i dwa piętra), z których obecnie zamieszkana jest jedynie kondygnacja druga - parter budynku. Budynek stanowi dwie odrębne nieruchomości posiadającą odrębne księgi wieczyste - pierwszą obejmującą parter budynku i części wspólne (piwnicę, klatkę schodową, piętro drugie i grunt) oraz drugą obejmującą piętro pierwsze budynku i części wspólne (piwnicę, klatkę schodową, piętro drugie i grunt). Od wyodrębnienia dwóch nieruchomości i założenia dwóch odrębnych ksiąg wieczystych substancja budynku zmieniała się jedynie w wyniku przebudowy dokonanej zgodnie z pozwoleniem na budowę wydanym przez Prezydenta Miasta [...] i projektem budowlanym zatwierdzonym przez ten organ. Poza tym budynek nie został w żaden sposób przebudowany, a zmiana sposobu jego użytkowania nie uległa zmianie. Skarżąca dopiero chciałaby dokonać zmiany użytkowania budynku poprzez wyodrębnienie trzech lokali. Aby tego dokonać konieczne jest złożenie wniosku o zmianę sposobu użytkowania, co też skarżąca uczyniła. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępne wyjaśnić należy, iż stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634259 – dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 13 grudnia 2022r. nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. uchylono decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 15 stycznia 2020 r., nr [...], wnoszącą sprzeciw od zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego jednorodzinnego (dwa lokale mieszkalne) na budynek mieszkalny wielorodzinny (trzy lokale mieszkalne) przy ul. [...] w P. (dz. nr geod. [...], ark. [...], obręb D.), zgłoszonego przez E. B. i jednocześnie umorzono postępowanie organu I instancji. Podstawą wniesienia sprzeciwu przez Prezydenta Miasta [...] w sprawie przedmiotowej inwestycji było niewykonanie przez inwestorkę – w zakreślonym terminie – nałożonego na nią postanowieniem z 27 listopada 2019 r. - obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o ekspertyzę techniczną. Natomiast zaskarżona decyzja została wydana po ustaleniu przez organ odwoławczy, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem zostały wykonane przed dokonaniem zgłoszenia. W pierwszej kolejności należy podnieść, że zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2010 r. II OSK 1918/09, z dnia 11 grudnia 2007 r. II OSK 1664/06). Nadto, co podkreśla się w orzecznictwie, przez zmianę użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy, wymagającą zgody właściwego organu administracji, należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w art. 71 ust. 1 tej ustawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 1990 r. IV SA 602/90). Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, stosownie do treści art. 71 ust. 2 ustawy, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Jednocześnie ustawodawca wskazał, iż zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia (art. 71 ust. 4 pr. bud.). Zatem, jak wynika z jednoznacznej treści powołanego przepisu, inwestor zamierzając dokonać zmiany sposobu użytkowania (niezależnie od tego czy wymaga to wykonania określonych robót budowlanych czy też nie) musi dokonać stosownego zgłoszenia. Zatem, co do zasady, samo dokonanie przystosowania obiektu do zmienionej funkcji wymaga takiego zgłoszenia. Natomiast dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, nie wywołuje skutków prawnych (art. 71 ust. 7 pr. bud.), tj. nie powoduje wszczęcia procedury, o której mowa w art. 71 ustawy, a tym samym rozpoczęcia biegu terminów, o których mowa w ustępie 4 powołanego przepisu. W takiej sytuacji mamy do czynienia z samowolną zmianą sposobu użytkowania, a postępowanie w tym zakresie powinny prowadzić organy nadzoru budowlanego, stosownie do treści art. 71a pr.bud. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 maja 2008 r. II SA/Kr 203/08; wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 stycznia 2008 r. II SA/Bk 1294/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 grudnia 2009 r. II SA/Gl 730/09). Należy również wskazać, że dokonanie zgłoszenia z naruszeniem art. 71 ust. 4 pr. bud. nie stanowi przesłanki wniesienia w drodze decyzji sprzeciwu. Ustawodawca określił te przesłanki w sposób enumeratywny (por. art. 71 ust. 5 pr. bud.), wśród nich nie ma powyższej okoliczności. Stanowi to bezpośrednią konsekwencję bezskuteczności prawnej wniosku, o której mowa w art. 71 ust. 7 pr.bud. W takiej sytuacji wniosek inwestora nie podlega ocenie w trybie przepisów prawa budowlanego, jednakże pozostaje pismem procesowym strony, o którym mowa w art. 61 § 3 k.p.a., i jako taki podlega załatwieniu przez organ administracji publicznej. Sąd, mając również na względzie ukształtowaną w orzecznictwie linię, stoi na stanowisku, iż w opisanych okolicznościach obowiązkiem organu jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie. Na aprobatę zasługuje wyrażony w judykaturze pogląd, zgodnie z którym skoro zgłoszenia należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a dokonanie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych (art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego), to dokonanie zgłoszenia po dokonaniu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego powoduje, że zachodzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to bezprzedmiotowość postępowania i konieczność jego umorzenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 stycznia 2008 r. II SA/Bk 726/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 maja 2008 r. II SA/Kr 203/08; wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Białymstoku z 24 stycznia 2008 r. II SA/Bk 1294/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 15 stycznia 2008 r. II SA/Wr 575/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2008r. II OSK 1197/07). Bezprzedmiotowość postępowania z art. 105 § 1 k.p.a. zachodzi w sytuacji, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, skutkiem czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (J. Borkowski w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" CH BECK 2005 nb. 1, 5 do art. 105). Z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80). Sytuacja taka ma miejsce np. wtedy gdy brak jest przepisu prawa materialnego mogącego stanowić podstawę do wydania w określonym stanie faktycznym decyzji administracyjnej regulującej w sposób władczy i jednostronny konkretną sytuację prawną obywatela. Przyczyna bezprzedmiotowości może istnieć przed wszczęciem postępowania jak i pojawić się po jego wszczęciu, a przed jego zakończeniem. W każdym z tych przypadków stwierdzenie bezprzedmiotowości, na jakimkolwiek etapie postępowania, obliguje organ do umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 września 2010 r. II SA/Gd 230/10). W rozpatrywanej sprawie organ administracji architektoniczno – budowlanej drugiej instancji wskazał, iż skarżąca inwestorka dokonała zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, po faktycznym jej dokonaniu, co ustalono w postępowaniu odwoławczym. Stanowiło to podstawę do uznania, iż w rozpatrywanej sprawie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania, uzasadniająca orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania w sprawie złożonego przez skarżącą wniosku. W ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające w tym zakresie zostało przeprowadzone w sposób czyniący zadość zasadom określonym w przepisach art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., obligujących organ do działania z poszanowaniem praworządności, podejmowania wszelkich niezbędnych kroków dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i jego wnikliwego rozpatrzenia. Wojewoda, jako organ drugiej instancji uzupełnił materiał dowodowy, a następnie go ocenił. W tym zakresie Wojewoda powołał się nie tylko na ustalenia kontroli obiektu budowlanego, jaką na jego zlecenie przeprowadził organ pierwszej instancji, ale również na dokumentacji pozyskanej z PINB oraz na treść ekspertyz przedłożonych przez skarżącą. Z treści tych dowodów jednoznacznie wynika, iż inwestorka samowolnie przed dokonaniem zgłoszenia dokonała zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. ul. [...] w P. poprzez wykonanie robót budowlanych przystosowujący sporny obiekt do pełnienia nowej funkcji – z budynku jednorodzinnego dwulokalowego na budynek wielorodzinny trzy – lokalowy Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że powstały trzeci lokal mieszkalny jest użytkowany. Zatem inwestor dokonał już zmiany sposobu użytkowania. Ustalenia organu II instancji w tym zakresie uznać zatem należy za wystarczające dla uznania że w sprawie zachodzi okoliczność, o której mowa w art. 71 ust. 7 ustawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 15 czerwca 2010 r. II SA/Op 357/09, z dnia 17 stycznia 2008 r. II SA/Op 490/07, z dnia 3 grudnia 2007 r. II SA/Op 363/07), zaś powołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentację i rozważania za spójne i konsekwentne. Uwzględniając zatem powyższe, wskazać należy, iż w rozpatrywanej sprawie, inwestor (skarżąca) złożyła wniosek w sprawie zmiany sposobu użytkowania, po dokonaniu tej zmiany, a więc w warunkach opisanych w art. 71 ust. 7 pr.bud. Tym samym organ rozpatrujący sprawę nie miał możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, odpadła bowiem podstawa prawna prowadzenia postępowania w sprawie złożonego wniosku w trybie przepisów art. 71 ustawy i ewentualnego rozstrzygnięcia zgodnie z powołanym przepisem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 października 2010 r. VII SA/Wa 1193/10), co w kontekście wcześniejszych rozważań, czyni zasadnym orzeczenie o umorzeniu postępowania, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 29 września 2023 r., wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1327 ze zm.).