II OKW 48/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi Grupy Wyborców Powiatu Makowskiego na postanowienie Komisarza Wyborczego w Ostrołęce II z dnia 11 stycznia 2024 r. nr 10/2024 w sprawie podziału powiatu makowskiego na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic, numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu uchyla zaskarżone postanowienie. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 stycznia 2024 r. nr 10/2024, Komisarz Wyborczy w Ostrołęce II, na podstawie art. 454 § 1 w związku z art. 450 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2408; zwanej dalej: k.w.) dokonał podziału powiatu makowskiego na okręgi wyborcze, ustalił ich granice, numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu. Skargę na ww. postanowienie złożyła grupa 30 wyborców z powiatu makowskiego zarzucając mu naruszenie: 1) art. 419 § 1 i art. 421 § 1 w zw. z art. 450 k.w. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, iż zasada stałości podziału powiatu na okręgi wyborcze nie sprzeciwia się dokonaniu ponownego podziału powiatu na okręgi wyborcze, w sytuacji gdy dokonany w 2002 r. podział powiatu na okręgi wyborcze nie narusza żadnego przepisu prawa, a co za tym idzie nie jest spełniona żadna z przesłanek uprawniających Komisarza Wyborczego do dokonania nowego podziału, podczas gdy zasada stałości okręgów wyborczych ma kluczowe znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia wyborów i zapewnienia demokratycznego charakteru postępowania wyborczego, gdyż uniemożliwia dokonywanie manipulacji granicami okręgów wyborczych; 2) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez niewskazanie (niewystarczające wskazanie) podstawy prawnej wydania zaskarżonego postanowienia tj. wyłączenie art. 454 § 1 w zw. z art. 450 k.w., podczas gdy zasada praworządności oraz wynikająca z zasady demokratycznego państwa prawnego zasada przyzwoitej legislacji nakazuje wskazać w podstawie prawnej postanowienia, które z przepisów rozdziału 10 zostały odpowiednio zastosowane, co uniemożliwia jednoznaczną ocenę, które przepisy rozdziału 10 Kodeksu wyborczego stanowiły podstawę wydanego postanowienia. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi wskazali, że podział powiatu makowskiego na okręgi wyborcze dokonany w 2002 r. uchwałą Rady Powiatu w Makowie Mazowieckim nie narusza żadnego przepisu prawa. Dokonując obliczenia liczby mandatów w poszczególnych okręgach wyborczych stosowanie do art. 419 § 2 w zw. z art. 450 k.w. zachowane są wskazane tam warunki i sposoby obliczania jednolitej normy przedstawicielstwa. Nie było zatem podstaw do wydania zaskarżonego postanowienia. Do wyborów do rady powiatu znajdzie zastosowanie zasada stałości okręgów wyborczych ustanowiona w art. 419 § 1 w zw. z art. 450 k.w., co uniemożliwia dokonywanie manipulacji granicami okresów wyborczych przy niewielkich zmianach demograficznych zachodzących tylko w jednym z okręgów wyborczych. W przypadku, gdy obowiązujący podział na okręgi wyborcze gminy jest zgodny z przepisami Kodeksu wyborczego, nie można zmienić istniejącego podziału, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 421 k.w. Nowy podział wprowadza swego rodzaju "rewolucyjne" zmiany dokonując niczym nieuzasadnionego zmniejszenia liczby okręgów wyborczych z 5 do 4 oraz kumulowania liczby mandatów obsadzanych w jednym okręgu z maksymalnie 4 według wcześniejszego podziału do aż 6 mandatów w jednym okręgu, który ma się składać z aż 5 gmin, gdy wcześniejszy podziała przewidywał łączenie maksymalnie 3 gminy w jednym okręgu wyborczym. Ponadto w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia wskazano wyłączenie art. 454 § 1 w zw. z art. 450 k.w. Stosując wyłącznie art. 454 § 1 k.w. nie jest możliwe ustalenie jakie przepisy stanowiły podstawę wydania zaskarżonego postanowienia. Zasada praworządności oraz wynikająca z zasady demokratycznego państwa prawnego zasada przyzwoitej legislacji nakazuje wskazać w podstawie prawnej postanowienia, które z przepisów rozdziału 10 zostały odpowiednio zastosowane. Z treści wydanego postanowienia nie wiadomo, czy przy jego wydaniu zastosowano odpowiednio np. art. 421 § 1 k.w., czy stosowano zasady liczenia jednolitej normy przedstawicielstwa określone w art. 419 § 2 k.w., czy uwzględniono krajowy rejestr urzędowego podziału terytorialnego kraju, o którym mowa w art. 419 § 2a k.w. W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy Ostrołęka II wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że zasada stałości okręgów wyborczych podlega wyłączeniu jeżeli dotychczasowy podział jest niezgody z przepisami Kodeksu wyborczego. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Dotychczas obowiązujący podział powiatu makowskiego na okręgi wyborcze dokonany uchwałą Nr XXXIX/188/2002 Rady Powiatu w Makowie Mazowieckim z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie podziału powiatu makowskiego na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic i numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu wyborczym, naruszał przepisy art. 419 § 2 w związku z art. 450 k.w. W powiecie makowskim (43 197 mieszkańców według danych z Centralnego Rejestru Wyborców) wybieranych będzie 17 radnych. Powiat makowski składa się z 10 gmin. Z podzielenia liczby mieszkańców poszczególnych gmin przez jednolitą normę przedstawicielstwa (2541) wynika, że: 1. miasto Maków Mazowiecki (3,4903) - z uwagi na liczbę mieszkańców, może tworzyć okręg wyborczy w którym będzie wybieranych 3 radnych; 2. Gminy: Czerwonka (1,0310), Karniewo (1,9921), Krasnosielc (2,4340), Młynarze (0,6580), Płoniawy-Bramura (2,0114), Różan (1,7194), Rzewnie (1,0181), Sypniewo (1,2266), Szelków (1,4187) - nie mogą samodzielnie stanowić okręgów wyborczych. Analiza dotychczasowego podziału powiatu makowskiego na okręgi wyborcze, dokonana przez Komisarza Wyborczego w Ostrołęce II, w oparciu o obliczoną normę przedstawicielstwa (2541) oraz liczbę mieszkańców w poszczególnych okręgach wyborczych wykazała, że w konsekwencji zaistniałej zmiany liczby mieszkańców w okręgu nr 1 obejmującym miasto Maków Mazowiecki, konieczne jest dokonanie zmian w zakresie liczby radnych wybieranych z dotychczasowych 4 na 3. Natomiast w pozostałych okręgach wyborczych numer 2-5, liczba radnych nie uległa zmianie i powinna wynosić w okręgu nr 2 - 4 radnych, w okręgach 3,4 i 5 po 3 radnych. Zmiana liczby radnych wybieranych w okręgu wyborczym obejmującym miasto Maków Mazowiecki, pociągnęła za sobą konieczność skorygowania kształtu granic i liczby wybieranych radnych w dotychczasowych okręgach nr 3-5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 454 § 1 k.w. w celu przeprowadzenia wyborów do rad powiatu komisarz wyborczy dzieli powiat na okręgi wyborcze. Stosownie do treści art. 450 k.w. do wyborów do rad powiatów w zakresie nieuregulowanym stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 10 dotyczące wyborów do rad w gminach liczących powyżej 20 000 mieszkańców, chyba że przepisy niniejszego rozdziału stanowią inaczej. W art. 454 § 2 k.w. została zawarta zasada, w myśl której, okręgiem wyborczym jest jedna gmina. Od tej zasady zostały przewidziane wyjątki, ujęte odpowiednio w art. 454 § 3 i § 4 k.w. I tak, według art. 454 § 3 k.w., możliwe jest odejście od powyższej zasady na rzecz łączenia gminy w celu utworzenia okręgu, tylko w przypadku, gdy liczba radnych przypadająca na którąkolwiek z gmin, wynikająca z normy przedstawicielstwa dla okręgów, wynosiłaby mniej niż 3. Dotychczasowy podział powiatu makowskiego na okręgi wyborcze dokonany został uchwałą Nr XXXIX/188/2002 Rady Powiatu w Makowie Mazowieckim z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie podziału powiatu makowskiego na okręgi wyborcze dla wyboru Rady Powiatu w Makowie Mazowiecki (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego poz. 4774) i przewidywał podział powiatu na 5 okręgów wyborczych: 1) miasto Maków Mazowiecki (liczba radnych wybieranych w okręgu - 4); 2) gminy: Krasnosielc, Sypniewo (liczba radnych wybieranych w okręgu - 4); 3) gminy: Płoniawy-Bramura, Czerwonka (liczba radnych wybieranych w okręgu - 3); 4) gminy: Różan, Rzewnie, Młynarze (liczba radnych wybieranych w okręgu - 3); 5) gminy: Karniewo, Szelków (liczba radnych wybieranych w okręgu - 3). Powyższy podział ma zatem utrwalony charakter i podlega ochronie na zasadzie art. 419 w zw. z art. 450 k.w. – zgodnie z którym podział powiatu na okręgi wyborcze jest stały. Zasada ta wprawdzie nie ma charakteru bezwzględnego i nie obowiązuje w przypadkach o których mowa w art. 421 § 1 k.w. oraz jeżeli dotychczasowy podział jest niezgody z zasadami wynikającym z Kodeksu wyborczego, przy czym zmiany powinny obejmować minimalny, niezbędny zakres (por. wyroki NSA z 27 grudnia 2023 r. II OKW 2/23 i z 30 lipca 2018 r. II OKW 2/18). Zaskarżone postanowienie Komisarza Wyborczego przewiduje podział powiatu na 4 okręgi wyborcze: 1 miasto Maków Mazowiecki (liczba radnych wybieranych w okręgu - 3); 2) gminy: Krasnosielc i Sypniewo (liczba radnych wybieranych w okręgu - 4); 3) gminy: Płoniawy-Bramura i Karniewo (liczba radnych wybieranych w okręgu - 4); 4) gminy: Czerwonka, Młynarze, Różan, Rzewnie, Szelków liczba radnych wybieranych w okręgu - 6). W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego Komisarz Wyborczy nie wykazał, aby zachodziła konieczność zmiany dotychczasowego podziału na okręgi wyborcze. W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy ograniczył się do stwierdzenia, iż w konsekwencji zaistniałej zmiany liczby mieszkańców w okręgu nr 1 obejmującym miasto Maków Mazowiecki, konieczne jest dokonanie zmian w zakresie liczby radnych wybieranych z dotychczasowych 4 na 3. Z postanowienia Komisarza, ani argumentacji odpowiedzi na skargę nie wynika skala zmiany liczby mieszkańców oraz żeby zmiana ta powodowała konieczność zmiany liczby radnych wybieranych w okręgu nr 1 oraz zmiany dotychczasowej ilości okręgów wyborczych. Przeciwnie to dokonana przez Komisarza zmiana liczby okręgów wyborczych doprowadziła dopiero do konieczności zmiany liczby radnych wybieranych z okręgu nr 1. W sprawie nie wykazano jednak aby zaszła którakolwiek z okoliczności wskazanych w art. 421 § 1 k.w., uzasadniająca zmianę liczby oraz granic okręgów. Dane przedstawione w odpowiedzi na skargę wskazują, że gminy niespełniające wymogu wynikającego z normy przedstawicielstwa dla okręgów, które dotychczas podlegały łączeniu w trybie art. 454 § 3 k.w., zostały już wcześniej połączone w jeden okręg wyborczy, który nie utracił samodzielności. Miasto Maków Mazowiecki tworzyło jeden okręg wyborczy i nadal taką samodzielność utrzymuje. Ustalone okręgi wyborcze spełniają wymogi przewidziane przepisami ustawy, a Komisarz Wyborczy nie wykazał, że w obrębie powiatu zaistniały takie zmiany, które uprawniały do przeprowadzenia w tym zakresie modyfikacji. Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) w zw. z art. 456 k.w. orzekł jak w sentencji.