I GSK 1601/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 871/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 871/21 – w sprawie ze skargi K. F. (dalej: skarżący) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ lub ZUS) z dnia 13 maja 2021 r., nr RED-UM-245552/P/2021 w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z 30 kwietnia 2021 r. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z 30 marca 2021 roku skarżący zwrócił się do ZUS o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie z prowadzonej działalności gospodarczej. We wniosku wskazał przyczyny zdrowotne, uniemożliwiające mu spełnienie zaległych świadczeń ponieważ jest niezdolny do pracy oraz przesłanki związane z jego trudną sytuacją materialną. Podniósł też problemy z egzekucją komorniczą. Decyzją z 30 kwietnia 2021 r. organ I instancji odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia jego wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne za wskazane okresy, za osoby zgłoszone do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Organ ustalił, że koncie płatnika składek figurują m.in. zaległe składki za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Wskazał też, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423 ze zm.; dalej: u.s.u.s.), na podstawie którego ZUS umarza zaległości z tytułu należnych składek. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ZUS utrzymał wspomnianą wcześniej decyzję w mocy. Organ stwierdził, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne - za okres od października 2015 r. do grudnia 2016 r. oraz na ubezpieczenie zdrowotne za okres od października 2015 do grudnia 2016 r. za osoby zgłoszone do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Dodał też, że rozstrzygnięcie w pozostałym zakresie wniosku zapadnie w odrębnej decyzji. Skargę od powyższej decyzji złożył skarżący wnosząc o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że organ powinien wydaną decyzją rozstrzygnąć sprawę co do całości wniosku skarżącego złożonego w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem WSA nierozpatrzenie przedmiotowego wniosku skarżącego w całości stanowi uchybienie, które mogło mieć istotny, a nie jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie można wykluczyć, że organ w sprawie wydałby inne niż obecnie rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że intencją wniosku skarżącego było umorzenie należności z tytułu składek. Konsekwencją tego zaś wniosku winno być wydanie przez organ orzeczenia w sprawie rozstrzygającego wniosek po myśli art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł ZUS, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono: a) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonej decyzji będące konsekwencją przeprowadzenia wadliwej kontroli jej zasadności, opartej na niewłaściwej wykładni przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego istotnych z punktu widzenia ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy; b) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 104 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja administracyjna nie może być decyzją częściową. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Zrzeczono się też z przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż organ zrzekł się rozprawy, a skarżący nie zażądał jej przeprowadzenia. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Analiza akt sprawy wskazuje, że nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej. Zasadny jest kluczowy zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 104 k.p.a. Decyzje rozstrzygające sprawę co do jej istoty w całości i decyzje rozstrzygające sprawę co do jej istoty w części są decyzjami merytorycznymi. Zasadą w postępowaniu administracyjnym powinno być rozpatrzenie i rozstrzygniecie całej sprawy administracyjnej co do jej istoty jedną decyzją administracyjną. Kodeks postępowania administracyjnego, który w przepisie art. 104 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 przewiduje wydanie decyzji częściowej, nie określa żadnych przesłanek dopuszczalności wydania decyzji częściowej. Wobec tego należy przyjąć, że dopuszczalność wydana decyzji częściowej wiąże się z charakterem przedmiotu postępowania, który może być w tym sensie podzielny, że "możliwe będzie rozstrzygniecie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek" (J.Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 454). W literaturze zgodnie zauważa się w szczególności, że wydanie decyzji częściowej jest zasadne wtedy, gdy sprawa administracyjna jest podzielna, a zarazem tylko jej cześć została dostatecznie wyjaśniona i nadaje się do rozstrzygnięcia (zob. A.Wróbel, Komentarz LEX, art. 104 k.p.a., pkt II, t. 2). Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że decyzją z dnia 30 kwietnia 2021 r. Zakład ubezpieczeń Społecznych Odział w Sosnowcu odmówił na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 30 i art. 83b ust. 1 u.s.u.s. wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenia zdrowotne za osoby zgłoszone przez skarżącego do ubezpieczeń w części finansowanej przez te osoby jako ubezpieczonych. Decyzją tą Zakład orzekał wyłącznie o składkach za osoby zgłoszone do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędacych płatnikami składek. Jednocześnie ZUS poinformował skarżącego, że prowadzi postępowanie wyjaśniające, które dotyczy pozostałych kwestii poruszonych w jego wniosku o umorzenie należności z tytułu składek z prowadzonej działalności gospodarczej. Następnie ZUS po ponownym rozpatrzeniu sprawy - decyzją z dnia 13 maja 2021 r., utrzymał w mocy ww. decyzję, wskazując iż stanowisko Zakładu w sprawie: - umorzenia należności z tytułu składek za skarżącego jako osobę prowadzącą działalność gospodarczą, - umorzenia na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s., - należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za osoby zgłoszone przez skarżącego do ubezpieczeń w części finansowanej przez skarżącego jako płatnika składek, - odsetek za zwłokę od składek na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenia zdrowotne za osoby zgłoszone przez skarżącego do ubezpieczeń w części finansowanej przez te osoby jako ubezpieczonych, zawarte będzie w odrębnej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze treści powyższych decyzji oraz brzmienie art. 104 § 2 k.p.a., zgodnie z którym decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji, podzielił stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że niezasadne jest twierdzenie Sądu I instancji, iż jakoby "nierozpatrzenie wniosku skarżącego w całości stanowi uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ, a nie jakikolwiek wpływ, na wynik sprawy, ponieważ nie można wykluczyć, że organ w sprawie wydałby inne niż obecnie rozstrzygnięcie". Umknęło bowiem uwadze WSA w Gliwicach, że w art. 30 u.s.u.s. jest zawarty wyjątek od zasady dopuszczalności umarzania "należności z tytułu składek". Wyjątek ten jest ściśle określony; umorzenia nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędacych płatnikami składek. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z powyższego wynika w sposób jednoznaczny, że w przypadku składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędacych ich płatnikami ustawodawca nie przewiduje możliwości ich umarzania, rozkładania na raty, czy odraczania terminu płatności. Innymi słowy, nie istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego w tej części. Przedstawione stanowisko potwierdzone jest jednolitym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo, NSA m.in. w wyroku z 25 października sygn. akt II GSK 1520/11 (Lex nr 1404591) stwierdził, że wprowadzony przez ustawodawcę w art. 30 u.s.u.s. zwrot "nie stosuje się", należy interpretować w sposób ścisły, tj. iż w stosunku do wskazanych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, opartego na art. 28 u.s.u.s. Oznacza to, że przedsiębiorca nie może skutecznie ubiegać się o umorzenie składek ujętych na jego koncie w części nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne pracowników finansowanych przez nich samych. Taką też interpretację art. 30 u.s.u.s. zaprezentował ZUS w zaskarżonych decyzjach. Zatem ZUS prawidłowo uznał, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w zakresie wniosku skarżącego o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Wobec tego organ zobligowany był do wydania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w tym zakresie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Natomiast w stosunku do składek za osobę ubezpieczoną będącą jednocześnie płatnikiem składek w części finansowanej przez płatnika organ jest zobowiązany przeprowadzić postępowanie, które będzie miało na celu ustalenie istnienia lub nieistnienia przesłanki całkowitej nieściągalności. Uwzględniając powyższe wywody, należy stwierdzić, że organ wydając zaskarżone decyzje w zakresie obejmującym wyłącznie składki za osoby zgłoszone do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędacych płatnikami składek nie naruszył art. 104 k.p.a. Bowiem zgodnie z art. 30 u.s.u.s. stanowiącym podstawę prawną rozstrzygnięcia, niezależnie od tego czy organ rozpatrzy w omawianym zakresie wniosek w decyzji częściowej czy też w decyzji obejmującej cały zakres żądania strony – nie ma to wpływu na wynik sprawy. Dodatkowo w skardze kasacyjnej organ wskazał, że w przedmiocie składek za osobę ubezpieczoną będącą jednocześnie płatnikiem składek w części finansowanej przez płatnika składek została wydana 22 lipca 2021 r. decyzja o odmowie umorzenia należności, co do której skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. ZUS w dniu 28 września 2021 r. wydał decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji z 22 lipca 2021 r. Decyzja ta uprawomocniła się 13 listopada 2021 r., wobec nie skorzystania przez skarżącego z przysługujących mu środków odwoławczych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.