I GSK 1185/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1618/23 w sprawie ze skargi A na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 12 października 2021 r. nr DRP.WPAV.411.2195.2021.SS L.dz. 52002.12Y3622K5 w przedmiocie nakazu zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A na rzecz Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, Sąd I instancji) wyrokiem z 28 lipca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 1618/23 oddalił skargę A (dalej: spółka, strona, skarżąca) na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: Prezes PFRON) z 12 października 2021 r. w przedmiocie zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U.2024.935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – wniosła spółka, a zaskarżając wyrok w całości zażądała jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także postulowała zasądzenie od Prezesa PFRON na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania – w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono na podstawie: I. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 1) art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U.2023.100, dalej: ustawa o rehabilitacji) w związku z art. 2 pkt 18 lit. c Rozporządzenia Komisji UE 651/2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i art. 108 Traktatu poprzez błędną wykładnię tych przepisów i uznanie, że przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji oznacza także przedsiębiorstwo, które podlega zbiorowemu postępowaniu w związku z zagrożeniem niewypłacalnością, podczas gdy ta norma prawna wymienia jedynie przedsiębiorstwo, które podlega na mocy prawa krajowego zbiorowemu postępowaniu w związku z niewypłacalnością – spółka jest objęta przyspieszonym postępowaniem układowym jako podmiot zagrożony niewypłacalnością; 2) art. 2 pkt 1 i 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/848 z dnia 20 maja 2015 r. w sprawie postępowania upadłościowego (dalej: rozporządzenie nr 2015/898), poprzez jego zastosowanie, podczas gdy przepisy tego rozporządzenia (w tym przepis tu powołany) nie mają zastosowania do Rozporządzenia Komisji UE 651/2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i art. 108 Traktatu, co wynika wprost z treści art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/848 z dnia 20 maja 2015 r., a także treści załącznika A do tego rozporządzenia; 3) art. 26a ust. 9a pkt 1 w zw. z art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmówienie skarżącej przyznania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w związku z uznaniem, że skarżąca spełniła przesłanki do uznania ją za przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących udzielania pomocy publicznej, podczas gdy w myśl wspomnianych wyżej przepisów prawa Unii Europejskiej, aby spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością można było uznać za przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji ekonomicznej, niezbędnym jest zaistnienie przesłanek z art. 2 pkt 18 lit. a lub lit. c rozporządzenia Komisji UE 651/2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i art. 108 Traktatu – co w przypadku skarżącej nie miało miejsca. II. art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca. 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735, dalej: k.p.a.) poprzez dokonanie subsumcji stanu faktycznego ustalonego w sprawie pod niewłaściwy przepis prawa polegająca na uznaniu, że na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie za okresy od sierpnia 2020 r. do stycznia 2021 r. skarżąca była w trudnej sytuacji ekonomicznej w rozumieniu art. 2 pkt 18 lit. c rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 oraz, że w dacie tej skarżąca była przedsiębiorstwem, które podlegało zbiorowemu postępowaniu w związku z niewypłacalnością; 2) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie – WSA w Warszawie, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu, nie zastosował środka określonego w tym przepisie, mimo że zaskarżona decyzja Prezesa PFRON została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze, jak również wydana w oparciu o błędne przyporządkowanie stanu faktycznego ustalonego w sprawie do normy prawnej zawartej w art. 2 pkt 18 lit. c rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uzupełnieniem wniesionego środka zaskarżenia. Organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, a także zażądał zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego – wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej (kontrolnej) Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a.). Ponadto art. 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Z kolei w przypadku zarzutu błędnej wykładni konieczne jest wskazanie na czym polega wadliwe rozumienie przez Sąd pierwszej instancji przepisu. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. In principio dostrzec należy, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty o charakterze procesowym, albowiem w pierwszym z nich wskazując w podstawie kasacyjnej treść art. 134 § 1 p.p.s.a. w uzasadnieniu nie wykazano w jakim obszarze doszło – ze strony Sądu I instancji – do jego obrazy (jego brzmienie jest następujące: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a"). W dalszej kolejności wskazać należy, że naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. w żadnej mierze nie może dotyczyć "dokonania subsumpcji stanu faktycznego ustalonego w sprawie pod niewłaściwy przepis prawa" – o czym mowa w zarzucie – gdyż przepisy te nie mają żadnego związku z tą czynnością, a poza tym uzasadnienie tego zarzutu pozostaje w ewidentnej rozbieżności z ujętą w cudzysłowie treścią, gdyż w motywach wskazano, iż Sąd I instancji "popełnił błąd w ustaleniach faktycznych", co zdecydowanie modyfikuje treść stawianego zarzutu. Wskazując na powyższą rozbieżność wskazać należy, że nie jest rzeczą Sądu II instancji precyzyjne określenie sposobu naruszenia prawa procesowego, zwłaszcza iż interpretacja treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w judykaturze nie nasuwa zastrzeżeń. Z kolei drugi zarzut o charakterze procesowym pozostaje poza kognicją sądu II instancji, gdyż brak jest jego uzasadnienia (vide art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.); istota – w tym zakresie – motywów skargi kasacyjnej to nieznacznie zmodyfikowana treść stawianego zarzutu. Z przyczyn formalnych pozostają poza merytoryczną oceną zarzuty I.2 i I.3 petitum skargi kasacyjnej. W pierwszym z nich skarżący upatruje naruszenie przepisów prawa materialnego w odniesieniu do dwóch przepisów, tj. art. 2 pkt 1, art. 2 pkt 4 rozporządzenia nr 2015/848 poprzez "jego zastosowanie". Nie wiadomo zatem przez użycie liczby pojedynczej, czy chodziło o definicję "postępowania zbiorowego", czy też "postępowania upadłościowego". Nie usuwa tego dylematu wymagane art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – uzasadnienie, które jest w tym obszarze niezwykle lakoniczne i nie rozwiązuje powyższego dylematu. Z kolei w drugim wystąpiła analogiczna sytuacja; powołano dwa przepisy ustawy o rehabilitacji podnosząc "jego niewłaściwe zastosowanie" a zatem autor skargi kasacyjnej nie określił precyzyjnie normy która została naruszona. Jest rzeczą oczywistą, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może w dwóch ostatnich sytuacjach zastąpić autora skargi kasacyjnej w precyzyjnym określeniu przepisu, który legł u podstaw stawianych zarzutów. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut I.1 petitum skargi kasacyjnej – w uzasadnieniu (co jest wymagane art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) – w ogóle nie zaproponował prawidłowej wykładni art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji. To samo dotyczy powołanego w zarzucie art. 2 pkt 18 lit. c Rozporządzenia nr 651/2014, której to kwestii w motywach skargi także nie dostrzeżono. Na marginesie – na dzień wyrokowania przez NSA w niniejszej sprawie – wypada zauważyć, że z informacji pomieszczonych w KRS dotyczących skarżącej nie wynika aby uległo zakończeniu przyspieszone postępowanie układowe o sygn. VIII GR 18/20 (otwarte 10 sierpnia 2020 r.). Z wcześniejszych zapisów KRS wynika, że na koniec 2019 r. w związku z postępowaniem restrukturyzacyjnym otwartym 13 maja 2019 r. o sygn. VIII GR 45/18, spółka również spełniła przesłankę, o której mowa w art. 2 pkt 18 lit. c Rozporządzenia nr 651/2014, co nie kwalifikuje strony skarżącej do otrzymania pomocy publicznej; skutkuje to – w niniejszej sprawie – obowiązkiem zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Uwzględniając powyższe, mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.