I GSK 300/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Go 280/23 w sprawie ze skargi M.Ż. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 4 maja 2023 r. nr 9004-2022-0279 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze na rzecz M.Ż. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: Sąd I instancji, WSA) wyrokiem z 14 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Go 280/23 uwzględnił skargę M.Ż. (dalej: strona) i uchylił decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze (dalej: organ) z 4 maja 2023 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie:Dz.U.2024.935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – wniósł organ, a zaskarżając wyrok w całości i zażądał jego uchylenia i – alternatywnie – przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub oddalenia skargi. Postulował także zasądzenie od strony na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Wyrokowi w skardze kasacyjnej zarzucono: 1) w ramach podstawy ujętej w art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.2020.1341, dalej: ustawa OB w zw. z art. 27 Rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 2092/91: dalej Rozporządzenie nr 834/2007 w zw. z § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz.U.2015.351 ze zm., dalej Rozporządzenie RM) w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy OB poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że płatność OB przysługuje do uprawy mieszanki lnu oleistego z rzodkwią oleistą, ponieważ rzodkiew oleista została wysiana wraz z lnem tylko w celu poprawy warunków fitosanitarnych dla rośliny w plonie głównym (roślina podporowa) oraz powołanie się przez WSA w tym zakresie na pisma z Jednostki Certyfikującej, która uznała, że na działce jest uprawa lnu oleistego, przy jednoczesnym stwierdzeniu na działce także uprawy rzodkwi oleistej jako rośliny podporowej, pomimo że prawidłowa wykładania i zastosowanie wskazanych przepisów prawa wskazują na to, że płatności przysługują tylko do uprawy lnu oleistego w siewie czystym, a nie do mieszanek z inną rośliną, w tym uprawy lnu oleistego z tzw. rośliną podporową (w tym przypadku rzodkwią oleistą), a ponadto Jednostka Certyfikująca nie jest uprawniona na podstawie art. 27 Rozporządzenia nr 834/2007 do dokonania oceny uprawy w zakresie tego, która roślina jest uprawą w plonie głównym, a która uprawą podporową i w związku z tym organy ARiMR nie są związane ustaleniem Jednostki Certyfikującej (pisma z lutego i marca 2020 r.), że rzodkiew oleista jest rośliną podporową, a uprawą główną jest len oleisty, a ponadto Jednostka Certyfikująca uprawniona jest jedynie do stwierdzenia rodzaju uprawianej na działce rośliny, a nie celu jej uprawy oraz dodatkowo, gdyby ustawodawca dopuszczał przyznanie płatności do uprawy lnu oleistego również w przypadku siewu z rośliną podporową to wprost usankcjonowałby to odpowiednim brzemieniem przepisu prawa, tak jak uczynił to w przypadku roślin pastewnych w § 8 ust. 3 Rozporządzenia RM. 2) w ramach podstawy ujętej w art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy OB w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy OB, polegającego na dopatrzeniu się u organów administracji naruszenia wskazanych przepisów postępowania poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym pominięciu przez organy oceny pism Jednostki Certyfikującej z lutego i marca 2020 r. dotyczących wykorzystania jednego z gatunków roślin (rzodkwi oleistej) w celu poprawy warunków fitosanitarnych co powinno prowadzić do uzyskania odpowiedzi na pytanie, czy wysianie lnu oleistego wraz z rzodkwią oleistą zapewniły tej ostatniej roślinie optymalne warunki wzrostu i rozwoju, podczas gdy prawidłowa wykładania i prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów prawa wskazują, że organ nie miał obowiązku uwzględnienia tych dowodów, albowiem na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy OB płatność przysługuje tylko do uprawy jednogatunkowej lnu oleistego (a nie mieszanek), a Jednostka Certyfikująca nie jest uprawniona na podstawie art. 27 Rozporządzenia nr 834/2007 do dokonania oceny uprawy pod kątem tego, która uprawa jest uprawą w plonie głównym, a która uprawą podporową (ta jedynie stwierdza rodzaj uprawianej rośliny, a nie cele jej wysiania) i w związku z tym organy ARiMR nie są związane jej ustaleniami w zakresie uznania danej uprawy z główną a innej za wysianą w celu poprawy warunków fitosanitarnych dla rośliny w plonie głównym. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem wniesionego środka zaskarżenia. Strona wniosła o jego oddalenie, a także zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15, niepublikowane). W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej; do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich form. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w p.p.s.a. powierzył specjalistom. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Na wstępie zauważyć należy dość istotną nieprawidłowość, a mianowicie w podstawie kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy OB; literalne brzmienie tego unormowania to "w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: (...) 2. jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy", a to oznacza, że nie ma on charakteru materialnego, a także że został w zarzucie nr 1 petitum skargi kasacyjnej niewłaściwie powołany. Nawiązując do zarzutu nr 2 petitum skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że w poczynionych rozważaniach Sąd I instancji dostrzegł, że "jak wynika z pism Centrum Jakości A Sp. z o.o. z 24 lutego oraz 3 marca 2020 r. Skarżąca przekazała jednostce certyfikującej nowe dowody dotyczące wykorzystania jednego z gatunków roślin (rzodkwi oleistej) w celu poprawy warunków fitosanitarnych. Poprzez brak oceny tych dowodów organ naruszył art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich (...)". Wprawdzie organ II instancji (vide str. 16 decyzji) dostrzegł aktywność strony lecz nie zagłębił się w meritum stanowiska prezentowanego przez stronę lecz wskazał tylko "Pani M. Ż. (...) nie prowadziła uprawy samego lnu oleistego a uprawę dwugatunkową, tzn. len oleisty wraz z rzodkwią oleistą". W istocie organ – wbrew wskazanym wyżej przepisom – uchylił się od kompleksowej oceny treści zawartych w tych pismach strony – na co trafnie wskazał Sąd I instancji, nakazując konwalidację tych czynności poprzez analizę treści całości tych dokumentów. Umożliwi to także właściwą realizację treści art. 15 ust. 1 ustawy OB, który ma charakter materialny, przy czym bez znaczenia jest powołanie w nim treści art. 27 Rozporządzenia nr 834/2007 z przyczyn, o których będzie niżej mowa. W kontekście powyższych konstatacji należy stwierdzić, że nie narusza treści art. 3 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy OB w sytuacji, kiedy – także w świetle wskazanych przez Sąd I instancji dokumentów – istnieje konieczność rozróżnienia upraw wielogatunkowych (mieszanek), upraw jednogatunkowych, upraw z rośliną podporową oraz upraw z rośliną fitosanitarną. Z obszernych rozważań Sądu I instancji wynika bardzo trafna konkluzja, iż "wysianie rośliny fitosanitarnej należy traktować jako zabieg mający na celu poprawę warunków aktualnej lub przyszłej uprawy. Niedopuszczalna jest natomiast taka wykładnia przepisów regulujących przyznanie płatności do upraw roślin, która ograniczałaby ilość zabiegów agrotechnicznych mających zapewnić tym roślinom optymalne warunki wzrostu i rozwoju". Sąd II instancji tę konstatację w pełni podziela i uznaje, że WSA w Gorzowie Wielkopolskim nie naruszył swoim uzasadnieniem treści art. 3 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy OB, co oznacza, iż zarzut II petitum skargi kasacyjnej jest bezzasadny. Taką ocenę uzasadnia także fakt, iż w motywach skargi kasacyjnej nie wykazano, iż naruszenie prawa procesowego miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut nr 1 petitum skargi kasacyjnej. Po pierwsze, Sąd I instancji dokonał wykładni pojęcia "uprawy" w rozumieniu art. 15 ustawy OB (str. 9 - 10 uzasadnienia), a zatem o ile skarżący kasacyjnie uważa, że jest ona nieprawidłowa, to – czego nie uczyniono – należało zaproponować prawidłową wykładnię (stosownie do treści art. 174 pkt 1 w zw. z 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Jest też oczywiste, że ustaleń faktycznych (vide treść samego zarzutu nr 1) nie można negować powoływaniem treści przepisów prawa materialnego. Po drugie – za niewłaściwe należy uznać powołanie – w treści stawianego zarzutu – art. 27 Rozporządzenia 834/2007 gdyż liczy on kilkadziesiąt jednostek redakcyjnych; bez konkretnego określenia naruszonych przepisów (z podaniem ich precyzyjnego oznaczenia) nie można odczytać intencji autora skargi kasacyjnej, gdyż rozważania sanujące ten brak – co oczywiste – musiałyby mieć charakter czysto abstrakcyjny i kazuistyczny, czego Sąd II instancji czynić nie może. Oznacza to – reasumując – że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut I petitum skargi kasacyjnej, a w konsekwencji treść obu zarzutów; ma więc zastosowanie treść art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z treścią art. 204 pkt 2 p.p.s.a.