III OZ 621/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń A.M. i Prokuratora Rejonowego Łódź-Widzew na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 października 2023 r., sygn. akt III SO/Łd 14/23 o wymierzeniu grzywny Prokuratorowi Rejonowemu Łódź-Widzew w sprawie z wniosku A.M. o wymierzenie Prokuratorowi Rejonowemu Łódź-Widzew grzywny za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi skargi na bezczynność w sprawie zawiadomienia z dnia 3 stycznia 2023 r. wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: oddalić zażalenia. UZASADNIENIE Postanowieniem z 31 października 2023 r., sygn. akt III SO/Łd 14/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu sprawy z wniosku A.M. o wymierzenie Prokuraturze Rejonowej Łódź-Widzew grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) za nieprzekazanie skargi na bezczynność w sprawie zawiadomienia z 3 stycznia 2023 r., wymierzył Prokuraturze Rejonowej Łódź-Widzew grzywnę w wysokości 100 złotych oraz zasądził od Prokuratury Rejonowej Łódź-Widzew na rzecz wnioskodawcy 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z 10 maja 2023 r. Sąd odrzucił wniosek A.M. o wymierzenie Prokuraturze Rejonowej Łódź-Widzew grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. i zwrócił z kasy Sądu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, uiszczoną tytułem wpisu od wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że wniosek jest niedopuszczalny, ponieważ wniesiona skarga na bezczynność dotyczy sprawy, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W wyniku rozpoznania zażalenia wnioskodawcy, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 27 czerwca 2023 r., sygn. akt III OZ 300/23 uchylił powyższe orzeczenie wskazując, że przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny jest wniosek o wymierzenie grzywny oraz stwierdzenie niezastosowania się do obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a., bez względu na przyczyny nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie. W ocenie NSA przesłanką niedopuszczalności wniosku o wymierzenie ww. grzywny nie jest ewentualna niedopuszczalność skargi, której to organ nie przekazał do sądu. Ponownie rozpoznając wniosek, Sąd I instancji uznał, że zasługuje on na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że Prokuratura Rejonowa Łódź-Widzew nie uczyniła zadość wymogowi przekazania skargi do sądu w terminie 30 dni od daty jej otrzymania. Organ tego obowiązku nie zrealizował nawet po złożeniu 31 marca 2023 r. wniosku w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Co więcej organ, udzielając odpowiedzi na rozpoznawany wniosek, także nie przekazał skargi do sądu. Sąd I instancji stwierdził, że uchybienie terminu przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi do sądu jest niewątpliwe i trwa nadal. Natomiast to, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość, bowiem zadaniem grzywny nie jest tylko pełnienie funkcji dyscyplinującej, lecz także represyjnej i prewencyjnej. W niniejszej sprawie, określając wysokość grzywny, Sąd I instancji uwzględnił stan opóźnienia w realizacji obowiązku przekazania skargi, a także fakt, iż nadal nie został on przez organ usunięty. Odnosząc się natomiast do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na wniosek, wskazano, iż o dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego może rozstrzygać wyłącznie ten sąd, nie zaś organ za pośrednictwem, którego powyższy środek prawny został wniesiony. Nawet uzasadnione przekonanie organu, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż np. sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych zarówno z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych, nie zwalnia organu od obowiązku jej przekazania wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, zdaniem Sądu I instancji, grzywna w kwocie 100 zł jest adekwatna do stopnia naruszenia obowiązku przekazania skargi i jednocześnie spełni cele, dla których została ustanowiona. Chociaż głównym celem grzywny jest doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, to ma ona być również sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto ma także pełnić funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył A.M., postulując jego uchylenie i wymierzenie organowi grzywny w wysokości 30 tyś zł. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się również Prokurator Rejonowy Łódź-Widzew i w zażaleniu, wnosząc o jego uchylenie i odrzucenie wniosku, zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezasadne przyjęcie, że prokuratura jest organem administracji, o którym mowa w art. 54 § 1 p.p.s.a., oraz że w związku z nieprzekazaniem w terminie skargi na bezczynność oraz kompletnych akt postępowania wraz z odpowiedzią na skargę, zachodzą okoliczności uzasadniające ukaranie grzywną, podczas, gdy sprawa wywołana wnioskiem A.M. nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Wskazano, że prokuratura nie jest organem administracji i instytucja skargi przewidziana w art. 50 i n. p.p.s.a. jej nie dotyczy, nie było prowadzone w prokuraturze postępowanie administracyjne, nie ma więc akt, które podlegać miałyby przekazaniu, co w konsekwencji oznacza, że niedopuszczalne było ukaranie prokuratury karą grzywny, a wniosek o wymierzenie Prokuraturze Rejonowej Łódź-Widzew grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. powinien zostać odrzucony. Organ podkreślił, że nie jest zasadne ukaranie Prokuratury uznając jej działania za nieprawidłowe, podczas gdy nadała bieg pismom, skargom wnioskodawcy zgodnie z ich treścią, kierując je do sądu powszechnego, a nie do sądu administracyjnego, nadto rozstrzygając o żądaniu strony w oparciu o treść kodeksu postępowania karnego, jak to miało miejsce w przypadku procedowania zawiadomienia o przestępstwie. Pismem z 21 listopada 2023 r. – w odpowiedzi na zażalenie A.M. – Prokurator wniósł o nieuwzględnianie zażalenia wnioskodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenia nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi, przy czym organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przepis ten statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ ten musi więc przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na tę skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. stanowi zaś, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. Zatem wyłącznymi przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny organowi jest: 1) wniosek o wymierzenie grzywny oraz 2) stwierdzenie niezastosowania się do obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a., bez względu na przyczyny nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie. Powody nieprzekazania skargi w terminie mogą mieć ewentualnie wpływ na wysokość wymierzonej grzywny. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Sąd bada jedynie, czy organ bądź podmiot, do którego skarga została skierowana wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. Przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest bezwzględne i obligatoryjne, niezależnie od tego, czy dany podmiot uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uważa, że nie jest organem w rozumieniu p.p.s.a. Już tylko samo złożenie skargi stanowi żądanie strony nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. Nie jest on uprawniony do dokonywania ocen dopuszczalności skargi i żądania jej przekazania, a także zasadności skargi. Dokonuje jej bowiem każdorazowo wojewódzki sąd administracyjny, który na podstawie art. 58 § 1 p.p.s.a., może odrzucić skargę, co podlega dalszej ewentualnej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyjaśnić również należy, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zd. 1 p.p.s.a., jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a., od którego na podstawie art. 230 § 1 i 2 pobiera się wpis sądowy (zob. uchwała NSA z dnia 7 kwietnia 2008 r., II FPS 1/08). Skoro postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny (55 § 1 p.p.s.a.) jest prowadzone w odrębnej sprawie sądowoadministracyjnej, niż sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, to w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny sąd nie jest uprawniony do ustalania, czy skarga do sądu administracyjnego jest dopuszczalna. W tym miejscu wskazać należy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w następstwie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2023 r., sygn. akt III OZ 300/23, w którym Sąd ten wskazał, że przesłanką niedopuszczalności wniosku o wymierzenie ww. grzywny nie jest ewentualna niedopuszczalność skargi, której to organ nie przekazał do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygając ponownie sprawę z wniosku o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie do sądu skargi, stosownie do art. 190 p.p.s.a. w zw. z 197 § 2 p.p.s.a., uwzględnił stanowisko zawarte we wskazanym wyżej postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego i rozpoznał sprawę merytorycznie. Niezasadne pozostają więc zawarte w zażaleniu Prokuratora wywody dotyczące braku kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Bezzasadne są również rozważania Prokuratora, wedle których nie jest on organem administracji i instytucja skargi przewidziana w art. 50 i n. p.p.s.a. go nie dotyczy. Jak już wskazano, obowiązek przekazania skargi wniesionej za pośrednictwem organu, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, przewidziany w art. 54 § 2 p.p.s.a., jest niezależny od tego, czy organ władzy publicznej, którym niewątpliwie jest Prokurator, jest organem administracji publicznej. Pojęcie organu wskazane w przepisie art. 54 § 2 p.p.s.a. nie jest bowiem ograniczone do organu administracji publicznej, lecz należy przez nie rozumieć organ w subiektywnym znaczeniu, czyli podmiot, o którym skarżący twierdzi, że jest organem władzy publicznej, względnie inny podmiotem, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 18 lipca 2023 r., sygn. akt II SO/Po 1/23). Sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, bada zatem terminowość przekazania skargi, co oznacza, że w każdym przypadku przekroczenia terminu do przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, Sąd uprawniony jest do wymierzenia grzywny, której wysokość określa w sposób dyskrecjonalny. Grzywna wymierzana na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. ma m.in. funkcję dyscyplinującą, a znajduje swoją podstawę faktyczną w samym fakcie nieprzekazania w terminie skargi do sądu administracyjnego przez podmiot, do którego wpłynęła i przeciwko któremu jest skierowana. Obowiązkiem Sądu jest ustalenie, czy skarga wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy wpłynęła do Sądu. Dlatego też, mając na uwadze, że w niniejszej sprawie – co nie jest kwestią sporną – organ nie przekazał skargi, Sąd miał podstawę do wymierzenia grzywny stosownie do art. 55 § 1 p.p.s.a. Skarżący natomiast w zażaleniu nie kwestionuje wymierzenia grzywny, ale jej wysokość, która w jego ocenie nie spełni funkcji dyscyplinującej, represyjnej ani prewencyjnej. Stanowisko to nie zostało jednak szerzej uzasadnione, a Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji wyrażonego w tym zakresie. Zdaniem NSA, wysokość grzywny ustalona przez Sąd I instancji jest odpowiednia do okoliczności w jakich doszło do niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku i odzwierciedla naruszenie prawa, którego dopuścił się wnoszący organ. Wskazać należy, że ustawodawca w art. 154 § 6 p.p.s.a. pozostawił sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny swobodny zakres ustalenia jej wysokości, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Powyższy przepis pozwala na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia w jakim organ uchybił obowiązkowi przekazania akt, a zwłaszcza uwzględnienie okresu w jakim pozostawał on w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw przekroczenia ustawowego terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Te dyrektywy w rozpoznawanej sprawie zostały uwzględnione. W ocenie Sądu okoliczności sprawy nie przemawiają za tym, aby konieczne było wymierzanie organowi wyższej grzywny, niż w wysokości 100 zł. Grzywna ta spełni swój prewencyjny i po części represyjny charakter za uchybienie terminu na przekazanie skargi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.