II OSK 353/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 44/21 w sprawie ze skargi B.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 października 2020 r. znak KOC/1737/Ar/20 w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 44/21, oddalił skargę B.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 23 października 2020 r., znak KOC/1737/Ar/20 w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z 14 grudnia 2018 r., poprawionym 28 sierpnia 2019 r., B.G. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej dwulokalowych oraz 24 szamb szczelnych na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. C. w W. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy decyzją nr 33/2020 z 27 stycznia 2020 r. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W pkt 1.3 tej decyzji organ I instancji ustalił, że do czasu wybudowania sieci wodociągowej dopuszcza się pobór wody z ujęcia własnego, gdyż – zgodnie z pismem Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji [...] S.A. z 8 października 2018 r. – obecnie nie ma możliwości dostawy wody z miejskiej sieci wodociągowej. Z pisma tego wynika również, że źródłem zaopatrzenia w wodę planowanych budynków może być istniejący przewód wodociągowy DN 100 przy ul. C. albo istniejący przewód wodociągowy DN 100 w drodze dojazdowej do tej ulicy, jednakże dopiero po rozbudowie sieci wodociągowej na terenie tej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A.G., R.Ś., M.Ś., T.S., K.S., M.Ś., J.Ś. i N.I. Odwołujący podnieśli, że organ nie zapewnił im możliwości udziału w postępowaniu, nie wyjaśnił stanu faktycznego w sprawie i nie zebrał w całości materiału dowodowego. Dodali, że treść decyzji oraz załącznik do decyzji w postaci mapy w skali 1:1000 z wyznaczonymi punktami określającymi granice terenu objętego wnioskiem, są wzajemnie sprzeczne. Pismem z 21 lipca 2020 r. Kolegium wezwało inwestora do wykazania, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu w zakresie zaopatrzenia w wodę na potrzeby bytowe jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W odpowiedzi na wezwanie inwestor przedłożył kopię "Warunków technicznych przyłączenia" z 24 września 2020 r., wystawionych przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...] S.A., dotyczących zaopatrzenia w wodę projektowanych ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej i jednego budynku jednorodzinnego wolnostojącego dwulokalowego (łącznie 18 lokali). Z warunków tych wynika, że zaopatrzenie w wodę projektowanych ośmiu budynków w ilości po 0,5 dm3/s na cele socjalno-bytowe będzie możliwe z istniejącego przewodu wodociągowego DN 100 w drodze dojazdowej do ul. C. po zaprojektowaniu i wybudowaniu przyłączy wodociągowych do budynków, zaś w odniesieniu do budynku jednorodzinnego wolnostojącego – po zaprojektowaniu, wybudowaniu i włączeniu do eksploatacji przewodu wodociągowego DN 100 w drodze dojazdowej do ul. C. na odcinku od końców istniejącego przewodu wodociągowego DN 100 w drodze dojazdowej do hydrantu za przyłączem wodociągowym do budynku. Inwestor załączył również kopię załącznika mapowego zatytułowanego "Dane techniczne wodociągowe", w którym określone zostały dane zaopatrzenia w wodę budynków usytuowanych na działce nr ew. [...], znajdującej się w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, a także kopię "Porozumienia dotyczącego budowy urządzeń wodociągowych" z 24 września 2020 r., zawartego pomiędzy Miejskim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A a M., z którego wynika, że M. zamierza realizować na podstawie warunków technicznych wydanych przez Miejskie Przedsiębiorstwo, budowę urządzeń wodociągowych, które to urządzenia zostaną wybudowane do celów zaopatrzenia w wodę lub odprowadzenia ścieków z nieruchomości przy ul. C. (działka nr ew. [...], obręb [...]). Po rozpatrzeniu całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz złożonego w sprawie odwołania, Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzją w całości i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że teren inwestycji znajduje się obecnie poza zasięgiem miejskiej sieci wodociągowej, zaś właściwa w sprawach sieci wodociągowej jednostka organizacyjna nie planuje realizacji sieci w tej części miasta. Źródłem zaopatrzenia w wodę niniejszej inwestycji może być istniejący przewód wodociągowy w drodze dojazdowej do ul. C., jednak dopiero po zaprojektowaniu, wybudowaniu i włączeniu do eksploatacji przyłączy wodociągowych do planowanych budynków. Co więcej, przedstawione przez inwestora "Warunki techniczne przyłączenia" z 24 września 2020 r. nie dotyczą inwestycji, dla której ustalono warunki zabudowy, a więc inwestycji polegającej na budowie dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 24 szamb szczelnych, lecz inwestycji obejmującej osiem budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz jednego budynku jednorodzinnego wolnostojącego. Z tego względu nie można uznać, że inwestor wykazał spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."). Równocześnie organ odwoławczy zauważył, że inwestor nie przedłożył umowy zawartej z jednostką organizacyjną m.st. Warszawy, gwarantującą wykonanie w najbliższym czasie sieci wodociągowej. Z przedstawionego porozumienia nie wynika, by gwarantowało ono realizację podłączenia planowanej inwestycji do miejskiej sieci wodociągowej najpóźniej jednocześnie z oddaniem do użytku planowanych budynków. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B.G., domagając się jej uchylenia, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie: – art. 8, art. 9 i art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez niewezwanie skarżącej do usunięcia braku formalnego pisma z 29 września 2020 r., polegającego na omyłkowym oznaczeniu w "Warunkach technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej" z 24 września 2020 r., inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i jednego budynku jednorodzinnego wolnostojącego, zamiast inwestycji dla której ustalono warunki zabudowy, a przez to nieuczynienie zadość realizacji zasady informowania i pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej i w konsekwencji uznanie, że inwestor nie wykazał spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., – art. 61 ust. 1 pkt 3 oraz art. 61 ust. 5 u.p.z.p. przez błędne uznanie, że niezbędnym warunkiem wydania decyzji o warunków zabudowy w przypadku niewystarczającego dla zamierzenia budowalnego istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu w zakresie zaopatrzenia w wodę na potrzeby bytowe jest przedstawienie już zawartej umowy pomiędzy właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem, a przedłożone w sprawie "Porozumienie dotyczące budowy urządzeń wodociągowych" z 24 września 2020 r., nie spełnia takiego warunku. W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. Dodała, że porozumienie zawarte z Miejskim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. jest standardową i niepodlegającą negocjacji umową adhezyjną, zawieraną przez przystąpienie. Jej treść została narzucona przez Miejskie Przedsiębiorstwo. Co więcej, inwestor w analogicznej sytuacji dotyczącej inwestycji na sąsiedniej działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. C., przedstawiając porozumienie o identycznej treści, uzyskał decyzję o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku wskazał między innymi, że jedną z przesłanek koniecznych do ustalenia warunków zabudowy jest ustalenie przez organ, że uzbrojenie terenu – istniejące lub projektowane jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, dla którego organ ustala te warunki, przy czym – co wynika wprost z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. – elementy infrastruktury nie muszą istnieć w dniu wydania decyzji, jest w nim bowiem mowa o projektowanym, a zatem jeszcze nieistniejącym uzbrojeniu terenu. Ustawodawca wprowadza jedynie wymóg realnej możliwości uzbrojenia terenu w infrastrukturę techniczną. Sąd podniósł następnie, że w odpowiedzi na wezwania z 11 maja 2020 r. oraz 21 lipca 2020 r. do wykazania, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu w zakresie zaopatrzenia w wodę na potrzeby bytowe jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego inwestorka przedłożyła kopię "Warunków technicznych przyłączenia" z 24 września 2020 r., dotyczących zaopatrzenia w wodę projektowanych ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej i jednego budynku jednorodzinnego wolnostojącego dwulokalowego (łącznie 18 lokali) zlokalizowanych przy ul. C. na dz. nr ew. [...] w Dzielnicy [...] w W. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego co do tego, że przedstawione "Warunki techniczne przyłączenia" z 24 września 2020 r., dotyczą innej inwestycji niż ta, dla której organ I instancji decyzją z 27 stycznia 2020 r., nr 33/2020, ustalił warunki zabudowy. Obie inwestycje różną się liczbą budynków i liczbą lokali co ma bezpośrednie przełożenie na kwestię zabezpieczenia zaopatrzenia w wodę na potrzeby bytowe planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Ponadto, zdaniem Sądu, skarżąca nie wykazała możliwości poboru wody z ujęcia własnego, pozwalającego na pozyskanie deklarowanej ilości wody, tj. ca 10m3/miesiąc/lokal. Sąd wyjaśnił też, że wbrew stanowisku organu odwoławczego zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p., warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Organ zaś musi jedynie ustalić czy możliwość uzbrojenia terenu jest realna, a w oparciu o regulację art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. ustalić w decyzji szczegółowe zasady zagospodarowania terenu w zakresie: obsługi infrastruktury technicznej, tj. określić warunki na jakich w przyszłości obsługa infrastruktury technicznej może lub powinna być realizowana. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi naruszenia art. 8, art. 9 i art. 64 § 2 k.p.a. przez niewezwanie skarżącej do usunięcia braku formalnego pisma z 29 września 2020 r., polegającego na omyłkowym oznaczeniu w "Warunkach technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej" z 24 września 2020 r., inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i jednego budynku jednorodzinnego wolnostojącego, zamiast inwestycji dla której ustalono warunki zabudowy, Sąd wyjaśnił, że pismo z 29 września 2020 r. nie posiadało braków formalnych w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a, które należałoby usunąć. Wezwania wystosowane przez SKO w Warszawie do inwestorki z 11 maja 2020 r. oraz 21 lipca 2020 r. w ramach instrumentu, o którym mowa w art.136 k.p.a. w zw. art. 79a k.p.a. wskazywały na brak informacji zależnej od strony, który może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła B.G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi B.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 23 października 2020 r., znak sprawy: KOC/1737/Ar/20, w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 8, art. 9 i art. 64 § 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem uwzględnienie tych naruszeń spowodowałoby uwzględnienie skargi. 2. niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. przez niezasadne oddalenie skargi mimo, iż organ – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wydało decyzję z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. art. 8, art. 9 i art. 64 § 2 k.p.a., oraz art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. przez błędne uznanie, że planowane przez inwestorkę uzbrojenie terenu nie jest wystarczające do zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Ponadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniesiono o dopuszczenie uzupełniającego dowodu z dokumentu, tj. warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej z 24 marca 2021 r. W związku z wniesioną skargą kasacyjną wpłynęły dwa pisma pochodzące od uczestników postępowania, określone jako odpowiedzi na skargę kasacyjną. Autorem pierwszego jest uczestnik postępowania N.W., wnoszący o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i popierający zasadność zaskarżonej decyzji oraz zaskarżonego wyroku. W drugim piśmie M.Ś. wniósł również o oddalenie skargi kasacyjnej, a nadto o oddalenie wniosku skarżącej o dopuszczenie uzupełniającego dowodu z dokumentu (warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej z 24 marca 2021 r.). Niezależnie od powyższego, uczestnik M.Ś. oświadczył, że odpis skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 23 października 2020 r., otrzymał dopiero 20 stycznia 2022 r., tj. przeszło 8 miesięcy po wydaniu wyroku. Nie został też powiadomiony o terminach rozpraw, czy też o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Tym samym nie miał możliwości stawienia się przed sądem ani przedstawienia swojego stanowiska w sprawie przed wydaniem wyroku. W związku z powyższym, wniósł o zbadanie, czy w zaistniałej sytuacji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania skutkujących pozbawieniem możności obrony jego praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., będących przesłanką nieważności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie wystąpiła podstawa nieważności, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zgodnie z którym, nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swoich praw. Należy zaznaczyć, że podstawa ta odnosi się nie tylko do stron w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., ale rozciąga się również na podmioty posiadające status uczestnika postępowania na prawach strony na podstawie art. 33 § 1 i § 2 p.p.s.a. Bez znaczenia zaś pozostaje to, czy pozbawienie możności obrony praw miało wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyroki NSA z 30.11.2017 r., II OSK 915/17, LEX nr 2445960 oraz z 20.07.2023 r., III OSK 2554/21, LEX nr 3598454). Do pozbawienia strony, a co za tym idzie, również uczestnika postępowania na prawach strony możności obrony swych praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. dochodzi, gdy podmioty te na skutek naruszenia prawa nie uczestniczą w postępowaniu, nie otrzymują zawiadomień i pism, zostają pozbawieni możliwości przedstawienia swojego stanowiska i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień przed wydaniem wyroku (por. wyrok NSA z 23.01.2024 r., III OSK 3165/21, LEX nr 3702627). Dokumentacja zawarta w aktach sprawy potwierdza przedstawione przez uczestnika postępowania M.Ś. w piśmie z 2 lutego 2022 r. zaniechania w zakresie poinformowania o wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, doręczenia odpisu skargi, czy też zawiadomienia o terminie posiedzenia niejawnego. Z zarządzenia przewodniczącego składu orzekającego z 2 grudnia 2021 r. wynika, że w sprawie oprócz M.Ś. zostali pominięci: A.G., R.Ś., M.Ś., T.S., K.S., J.Ś. i N.I. Dopiero na podstawie tego zarządzenia nakazano doręczyć pominiętym uczestnikom postępowania: odpisy skargi, odpowiedzi na skargę, sentencję wyroku z dnia 27 maja 2021 r. i odpisy skargi kasacyjnej wraz z informacją o omyłkowym nieuwzględnieniu wyżej wymienionych jako uczestników postępowania oraz z odpowiednimi pouczeniami, w tym z pouczeniem o przysługującym im prawie do wniesienia wniosku o uzasadnienie wyroku oraz zaskarżenia orzeczenia. Powyższe okoliczności potwierdzają wystąpienie podstawy nieważności postępowania określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Wystąpienie w sprawie podstawy nieważności postępowania powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do przytoczonych w skardze kasacyjnej zarzutów. Stwierdzenie kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa procesowego, przewidzianego m.in. w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. skutkuje bowiem uchyleniem zaskarżonego wyroku, bez możliwości merytorycznej oceny podstaw skargi kasacyjnej (System prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, t. 10, Sądowa kontrola administracji publicznej, Warszawa 2014, s.459). Z tych też względów i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, bowiem uchylenie zaskarżonego wyroku z powodu nieważności postępowania, której nie podniesiono w skardze kasacyjnej, jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem w rozumieniu art. 207 § 2 p.p.s.a.