II OSK 2371/21

SENTENCJA Dnia 5 maja 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 461/21 w sprawie ze skargi C. D. na postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 12 kwietnia 2021 r., nr WlN-ll.7840.4.17.2021 w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Gminy Miasta E. na rzecz C. D. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 6 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 461/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 12 kwietnia 2021 r., nr WIN-II.7840.4.17.2021, którym utrzymano w mocy postanowienie Starosty Ełckiego z dnia 30 grudnia 2019 r., znak: B.6740.30.235.2017.2019, wydane na podstawie art. 152 § 1 i art. 187 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", o odmowie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Starosty z 23 października 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Miasto E. pozwolenia na budowę kładki pieszo-rowerowej przez jezioro E., zlokalizowanej przy plaży miejskiej na osiedlu [...] wraz z dojściami i dojazdami od strony plaży oraz od strony ulicy [...] wzdłuż nabrzeża jeziora E. wraz z oświetleniem na działkach: nr [...], nr [...], nr [...] obręb [...], nr [...] obręb [...], nr [...] obręb [...], gmina E.; etap I – utworzenie szlaku turystycznego rowerowego dwukierunkowego z dopuszczeniem ruchu pieszych od granic administracyjnych miasta E., wzdłuż jeziora E. od ulicy [...], budowa kładki pieszo-rowerowej na rowie melioracyjnym, budowa oświetlenia szlaku turystyczno-rowerowego i kanału teletechnicznego na działkach nr [...], nr [...] obręb [...] miasto E.. Sąd I instancji wskazał, że organ administracyjny w niniejszej sprawie związany był oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie o sygn. akt II SA/Ol 350/20; natomiast organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu nie zastosował się w pełni do wytycznych Sądu z opisanego wyżej wyroku, gdyż nie dokonano oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Ponadto Sąd I instancji wskazał m.in., że wyrokiem z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 349/20, WSA w Olsztynie uchylił decyzję Wojewody z 19 marca 2020 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Starosty z 23 października 2017 r. w sprawie pozwolenia na budowę, stwierdzając, że doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, gdyż skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, skoro w wyniku tej inwestycji został on pozbawiony dostępu do drogi publicznej (wyrokiem z dnia 5 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 3357/20, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok WSA w Olsztynie o sygn. akt II SA/Ol 349/20 i oddalił skargę "zwykłą"). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła Gmina Miasto E., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", przez błędne zastosowanie, wyrażające się w ustaleniu, że obszar oddziaływania inwestycji (budowa ścieżki pieszo-rowerowej) obejmuje także działkę nr [...], stanowiącą współwłasność skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego uznania, że skarżącemu powinien przysługiwać status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, podczas gdy organy I i II instancji właściwie uznały, iż skarżący nie jest stroną ww. postępowania; - art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, zwanej dalej "K.c.", przez błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, że dotychczasowe korzystanie przez skarżącego z przechodu i przejazdu przez działkę Gminy Miasta E. nr [...] przemawia za istnieniem po jego stronie uzasadnionego interesu wymagającego ochrony, podczas gdy ochronie podlega jedynie interes prawny osób trzecich, nie zaś interes faktyczny, jakim jest w niniejszej sprawie większa dogodność przejazdu skarżącego przez ww. działkę. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 151 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi, mimo istnienia przesłanek dla jej oddalenia i odmowy uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.; - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku – bez wskazania normy prawnej (przepisu prawnego), z którego zdaniem Sądu wynika interes prawny (nie faktyczny) skarżącego oraz brak wyjaśnienia, jak ta norma (przepis) ma się do "przepisów odrębnych", wprowadzających związane z przedmiotową inwestycją ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości odwołującego, do których odsyła art. 3 pkt 20 P.b., co powoduje, że w istocie nie można ustalić przesłanek, którymi kierował się Sąd wydając zaskarżone orzeczenie; - art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez dokonanie błędnej kontroli działalności administracji publicznej i błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zostało wyjaśnione w sposób niebudzący wątpliwości, że inwestycja Gminy Miasta E. wprowadza nowe ograniczenia zagospodarowania nieruchomości skarżącego w sytuacji, gdy z ustalonego stanu faktycznego wynikają odmienne wnioski. W odpowiedzi na skargę kasacyjną (wniesiona w terminie o jakim mowaw a rt. 179a p.p.s.a.) skarzacy – C. D. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W związku z zarządzeniem z dnia 1 lutego 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne. W piśmie procesowym z dnia 29 marca 2023 r. skarżący ponowił wnioski procesowe zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz dodatkowo zawnioskował o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, tj. - decyzji Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 września 2021 r. o uchyleniu w całości decyzji PINB w E. z dnia 6 lipca 2021 r., nakazującej rozbiórkę budynku (w którym C. D. prowadzi działalność gospodarczą) i umorzył postępowanie organu I instancji w całości; oraz - wyroku Sądu Okręgowego w Suwałkach z dnia [...] maja 2022 r., sygn. akt [...], w sprawie z powództwa C. W. D. przeciwko Gminie Miasta E. o przywrócenie posiadania, wraz z uzasadnieniem, na okoliczności uzasadniające oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. Przede wszystkim za pomocą zarzutów skargi kasacyjnej, jak i jej argumentacji nie podważono oceny Sądu I instancji, który stwierdził, że organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu nie zastosował się w pełni do wytycznych Sądu zawartych w wyroku sygn. akt II SA/Ol 350/20, gdyż nie dokonano oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. W tych warunkach Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, niewadliwie wywiódł, że rozważenie w sposób prawidłowy przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji, wymaga uwzględnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy w kontekście powoływanej przez skarżącego przesłanki wznowieniowej, tj. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zasadniczo skarga kasacyjna milczy w tym zakresie, skupiając się na kwestiach nie związanych z treścią art. 152 § 1 K.p.a., tj. merytorycznej ocenie, czy w postępowaniu wznowieniowym skarżący posiada interes prawny w sprawie dotyczącej ww. pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b.; art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w związku z art. 140 K.c.). Co prawda, Sąd I instancji wsparł się na zagadnieniu dotyczącym przymiotu strony, jednak uczynił to celem wskazania, że kwestia prawdopodobieństwa, o jakiej mowa w art. 152 § 1 K.p.a. wymaga wyjaśnienia w świetle zaistniałych okoliczności związanych z merytorycznym rozpatrzeniem sprawy wznowieniowej, także w kontekście wynikającej z art. 153 p.p.s.a. mocy wiążącej ww. wyroku o sygn. akt II SA/Ol 350/20. Taka zaś wypowiedź Sądu nie świadczy o tym aby doszło do naruszenia wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa procesowego (art. 151 p.p.s.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.), ponieważ argumentacja ta służyła nie tyle przesądzeniu o istnieniu interesu prawnego skarżącego, co konieczności uwzględnienia wszelkich okoliczności sprawy celem prawidłowego rozpatrzenia wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę w świetle przesłanek z art. 152 § 1 K.p.a., w tym prawidłowej oceny co do prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. związanie organu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Sąd administracyjny zaś w przypadku dostrzeżenia, że organ administracyjny nie zastosował się do tej oceny uprawniony jest do konsekwentnego reagowania na takie postępowanie organu administracji publicznej. W niniejszej zaś sprawie Sąd I instancji ocenił, że organ wydał zaskarżone postanowienie z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., a tej oceny skutecznie w skardze kasacyjnej nie podważono. W tym miejscu należy wyjaśnić, że jeżeli skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, nakierowanego na obalenie stanowiska Sądu I instancji o związaniu oceną prawną, to bez takiego zarzutu podważenie stanowiska Sądu I instancji nie jest możliwe. Stanowisko to nie jest bowiem pochodną własnych ocen i wykładni przyjętej przez Sąd I instancji, lecz wynika z uznania związania oceną prawną wyrażoną w innym prawomocnym wyroku. Tylko obalenie tej tezy o istnieniu takiego związania mogłoby otworzyć drogę do podważenia zaskarżonego wyroku. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b.; art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w związku z art. 140 K.c. oraz art. 151 p.p.s.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.