II SA/Ol 14/24

SENTENCJA Dnia 26 marca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2024 roku sprawy ze K. K. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku inwentaryzacji geodezyjnej i powykonawczej zgłoszonego zbiornika bezodpływowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz skarżącej kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Starosta Olsztyński (dalej jako: "organ I instancji) w jednym dokumencie z dnia 26 października 2023 r., znak [...] wydał zaświadczenie na podstawie art. 30 ust. 5aa Prawa budowlanego oraz decyzję na podstawie art. 43 ust. 2 Prawa budowlanego. W wydanym zaświadczeniu poświadczył o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia K. K. (dalej jako: "strona", "skarżąca") z dnia 29 września 2023 r., uzupełnionego w dniach 19 października 2023 r. oraz 25 października 2023 r., dotyczącego budowy zbiornika bezodpływowego (szambo) o pojemności 6 m³ na terenie [...] w [...], działka ogrodowa nr [...], na dz. Nr geod. [...], obr. [...], gm. [...]. Z kolei w wydanej decyzji organ I instancji, powołując się na art. 43 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nałożył na zgłaszającą obowiązek sporządzenia geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obejmującej położenie zgłaszanego zbiornika bezodpływowego, na dz. nr [...], obr. [...], gm. [...]. Organ I instancji wskazał, że nałożenie obowiązku jest uzasadnione koniecznością spełnienia wymagań Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w szczególności zachowaniem wymaganych odległości obiektów budowlanych od granic nieruchomości oraz innych obiektów usytuowanych na działkach sąsiednich. Pismem z 6 listopada 2023 r. skarżąca wniosła odwołanie od nałożonego decyzją z dnia 26 października 2023 r. obowiązku geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej zgłaszanego zbiornika bezodpływowego. Podniosła, że skarżona decyzja zobowiązuje ją do poniesienia dodatkowych kosztów związanych z budową zgłaszanego szamba. Wojewoda [...] (dalej jako: "wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z 11 grudnia 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zaznaczył, że postępowanie odwoławcze dotyczy wyłącznie wydanej decyzji organu I instancji z dnia 26 października 2023 r., którą nałożono obowiązek inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej zgłoszonego zbiornika bezodpływowego. Nie poddano zatem kontroli podejmowanych czynności przez organ przy rozpoznawaniu zgłoszenia budowy przedmiotowego szamba i wydaniu zaświadczenia z 26 października 2023 r. o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wojewoda podniósł, że obowiązek wyznaczenia geodezyjnego w terenie może również dotyczyć innych obiektów budowlanych wymagających zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 1-4, 10, 23 i 25 oraz w ust. 2 pkt 17 i 26 Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 43 ust. 2 Prawa budowlanego organem uprawnionym do jego nałożenia jest właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Organ ten w celu zapewnienia prawidłowego usytuowania zgłaszanego obiektu i uniknięcia kolizji z innymi urządzeniami podziemnymi nakłada obowiązek wyznaczenia geodezyjnego w terenie w drodze decyzji administracyjnej. Podobnie ich inwentaryzacja jest konieczna ze względu na potrzebę zachowania aktualności danych geodezyjnych. Jak wynika z załączonych dokumentów do zgłoszenia, w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze zgłoszeniem budowy zbiornika bezodpływowego (szambo) o pojemności 6 m³ na terenie ROD [...]. Lokalizacja "szamba" nie została jednoznacznie określona w stosunku do granic działki geodezyjnej bądź działki ogrodowej. Z kolei jak wynika z systemu informacji publicznej Starostwa Powiatowego w [...] na terenie działki inwestycyjnej zlokalizowana jest sieć elektroenergetyczna, sieć wodociągowa i kanalizacyjna. W ocenie wojewody organ I instancji w celu zagwarantowania lokalizacji zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi w szczególności zachowaniem wymaganych odległości od granicy nieruchomości (§ 12 warunków technicznych) i innych obiektów budowlanych (§ 271 warunków technicznych) oraz uniknięcia kolizji z innymi urządzeniami podziemnymi, zasadnie nałożył obowiązek inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Skargę na decyzję wojewody wywiodła skarżąca, która podniosła, że na budowę szamba bezodpływowego do 10 metrów sześciennych składa się do Starostwa powiadomienie o budowie i nie jest wymagane pozwolenie budowlane. Pracownik Starostwa postanowił jednak maksymalnie zabronić zastosowania prawa obowiązującego przy wykonywaniu prac związanych z wykonaniem szamba na Działce w Rodzinnych Ogrodach Działkowych [...], gdzie posiada działkę nr [...] mniejszą niż 500 metrów kwadratowych. Z uwagi zaś na to, że Gmina [...], na terenie której znajduje się działka strony bardzo rygorystycznie podchodzi do sprawy ochrony środowiska, budowa szamba jest koniecznością. Strona podkreśliła, że kierując się potrzebą ochrony środowiska i informacją zawartą w załączniku nr 1 udała się do Gminy [...] gdzie została pouczona, że chęć budowy szamba winna zgłosić w Starostwie w [...]. W ocenie skarżącej pracownik Starostwa w [...] postanowił jednak zastosować wobec niej wyjątkowo przepisy, które nie dotyczą szamb o pojemności do 10 metrów sześciennych. Zaznaczyła, że budowę szamba o pojemności 500 tys. litrów wykonała firma z uprawnieniami. W odpowiedzi na skargę, wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Skarżąca kolejnymi pismami procesowymi uzupełniła akta sprawy o dokumenty związane z przedmiotową inwestycją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2022 r. poz. 2325). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2023 r. poz. 1634 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego z 11 grudnia 2023 r., który utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z 26 października 2023 r. o nałożeniu na skarżącą obowiązku sporządzenia geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obejmującej położenie zgłaszanego zbiornika bezodpływowego. Wskazując na podstawę prawną nałożonego na skarżącą obowiązku, organ odwoławczy przywołał treść art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682). Stosownie do ust. 1 tego przepisu - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji organu odwoławczego - geodezyjnemu wyznaczeniu w terenie, a po wybudowaniu - geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, podlegają: 1) obiekty budowlane wymagające decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) obiekty, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4, 10 i 23 oraz w ust. 2 pkt 17 i 26. Według zaś art. 43 ust. 2 tej ustawy organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć obowiązek stosowania przepisu ust. 1 również w stosunku do obiektów budowlanych wymagających zgłoszenia. Wojewoda zaznaczył, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze zgłoszeniem budowy zbiornika bezodpływowego (szambo) o pojemności 6 m³ na terenie działki ogrodowej. Lokalizacja "szamba" nie została jednoznacznie określona w stosunku do granic działki geodezyjnej bądź działki ogrodowej. Z kolei jak wynika z systemu informacji publicznej Starostwa Powiatowego w [...] na terenie działki inwestycyjnej zlokalizowana jest sieć elektroenergetyczna, sieć wodociągowa i kanalizacyjna. W związku z tym w celu zagwarantowania lokalizacji zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi w szczególności zachowania wymaganych odległości od granicy nieruchomości (§ 12 warunków technicznych) i innych obiektów budowlanych (§ 271 warunków technicznych) oraz uniknięcia kolizji z innymi urządzeniami podziemnymi, zasadnie organ I instancji nałożył obowiązek inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Z kolei organ I instancji w swojej decyzji wskazał, że nałożenie obowiązku jest uzasadnione koniecznością spełnienia wymagań Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności zachowaniem wymaganych odległości obiektów budowlanych od granic nieruchomości oraz innych obiektów usytuowanych na działkach sąsiednich. W piśmie przekazującym odwołanie strony organowi odwoławczemu, organ I instancji uściślił, że nałożenie obowiązku jest uzasadnione koniecznością spełnienia wymagań Rozporządzenia a w szczególności § 36 tego Rozporządzenia. Zaznaczono przy tym, że organ musi mieć możliwość kontrolowania odległości pomiędzy zgłaszanym obiektem, a innymi obiektami zgłaszanymi na działce i działkach sąsiednich. Przepis § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), dalej jako "Rozporządzenie", reguluje odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Z kolei § 36 tego Rozporządzenia określa odległość urządzeń kanalizacyjno-sanitarnych. Natomiast § 271 Rozporządzenia odnosi się do odległości pomiędzy zewnętrznymi ścianami budynków. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że przepis art. 43 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiący bezpośrednią podstawę prawną nałożonego w niniejszej sprawie obowiązku sporządzenia geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obejmującej położenie zgłaszanego zbiornika bezodpływowego, jest przepisem prawa o charakterze uznaniowym. Stwarza on bowiem organowi możliwość nałożenia przedmiotowego obowiązku a nie formułuje nakaz jego obligatoryjnego nałożenia. Oznacza to, że nałożenie takiego obowiązku decyzją uznaniową musi być poparte wyczerpującym uzasadnieniem, z którego jednoznacznie i precyzyjnie wynikać będzie właśnie konieczność nałożenia na określony podmiot takiego obowiązku. Możliwość zobowiązania strony do sporządzenia geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej w żadnym razie nie ma charakteru dowolności. Skorzystanie z tego uprawnienia obwarowane jest zatem wymogiem dokładnego wyjaśnienia celowości jego zastosowania a przede wszystkim wskazaniem konkretnych przepisów prawa przemawiających za zasadnością nałożenia rzeczonego obowiązku i odniesieniem takich przepisów do konkretnego stanu faktycznego sprawy, czyli do konkretnych okoliczności sprawy. Prawidłowe rozstrzygnięcie organów powinno zatem zawierać analizę prawną przepisów prawa znajdujących w sprawie zastosowanie oraz odniesienie konkretnych okoliczności sprawy do tych przepisów. Decyzja, która ma charakter uznaniowy powinna bowiem zawierać takie uzasadnienie, które nie pozostawiałoby wątpliwości, że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Przyznanie organowi dyskrecjonalnych uprawnień nie oznacza zupełnej dowolności w podejmowaniu decyzji w ramach uznania administracyjnego. W takiej sytuacji organ wydając decyzję powinien, po uprzednim wyczerpującym zgromadzeniu materiału dowodowego, dokonać jego starannej oceny i szczegółowo przeanalizować i uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie (vide: NSA z: 25 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3087/17, 23 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 563/19) Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji w swojej decyzji jedynie ogólnikowo wskazał, że nałożenie obowiązku jest uzasadnione koniecznością spełnienia wymagań Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w szczególności zachowaniem wymaganych odległości obiektów budowlanych od granic nieruchomości oraz innych obiektów usytuowanych na działkach sąsiednich. Dopiero w piśmie przekazującym odwołanie uszczegółowił, że nałożenie obowiązku jest uzasadnione koniecznością spełnienia wymagań Rozporządzenia a w szczególności § 36 tego Rozporządzenia. Natomiast organ odwoławczy podniósł, że w jego ocenie organ I instancji w celu zagwarantowania lokalizacji zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi w szczególności zachowania wymaganych odległości od granicy nieruchomości (§ 12 warunków technicznych) i innych obiektów budowlanych (§ 271 warunków technicznych) oraz uniknięcia kolizji z innymi urządzeniami podziemnymi, zasadnie nałożył obowiązek inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Argumentacja i uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji są ogólnikowe i wskazują jedynie ogólnie przepisy ustawy Prawo budowlane i Rozporządzenia, przy czym niezrozumiałe jest powoływanie się na przykład na § 271 Rozporządzenia, który odnosi się do odległości pomiędzy zewnętrznymi ścianami budynków i dotyczy oddzielenia przeciwpożarowego. Przede wszystkim, co jest najistotniejsze, w rozstrzygnięciach organów brakuje powiązania ustalonego w sprawie stanu faktycznego z konkretnymi przepisami prawa. To z kolei doprowadziło do braku wystarczającego uzasadnienia decyzji organów, które nałożyły na stronę obowiązek. Jak już wskazano, w przypadku decyzji wydawanej w ramach uznania administracyjnego szczególną rolę pełni uzasadnienie, które musi precyzyjnie wskazywać jaka jest konkretna podstawa prawna zastosowanego obowiązku i dlaczego ma ona zastosowanie w przypadku konkretnej strony. Organ odwoławczy de facto podtrzymał stanowisko i argumentację organu I instancji. Rozpatrując sprawę ponownie w jej całokształcie jako organ II instancji nie uczynił jednak zadość wymogowi prawidłowego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Dodatkowo wskazać należy, że na rozprawie przed tutejszym sądem skarżąca podniosła, że pracownik starostwa powiatowego poinformował, że szambo zostało usytuowane na działce zgodnie z przepisami. Dodała również, że do akt sprawy nie zostały załączone mapy, które kazano skarżącej kupić w starostwie powiatowym. Na tych mapach było zaś zaznaczone usytuowanie szamba. Te okoliczności również wymagają zweryfikowania i odniesienia się do nich przez organ odwoławczy. Dodać również należy, że doprecyzowanie podstawy prawnej nałożonego obowiązku w piśmie przekazującym odwołanie jest spóźnione, gdyż kontroli instancyjnej a następnie sądowoadministracyjnej podlegają decyzje wydawane przez organy. Nadmienić warto również, że nie jest dobrą praktyką i nie służy przejrzystości wydanie - jak uczynił to organ I instancji - jednym aktem zaświadczenia poświadczającego o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia oraz decyzji nakładającej na stronę obowiązek sporządzenia geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy dokona ponownej weryfikacji stanu faktycznego i prawnego sprawy, przeprowadzi analizę stanu faktycznego sprawy w kontekście przepisów mających zastosowanie, a następnie precyzyjnie uzasadni podjęte przez siebie rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania sądowego sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.