II OSK 1018/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. i R.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2069/21 w sprawie ze skargi A. W. i R. W. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 10 sierpnia 2021 r. znak: DOZ-OAiK.650.1580.2020.UB w przedmiocie wykreślenia z rejestru zabytków oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2069/21, oddalił skargę A.W. i R.W. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 10 sierpnia 2021 r. w przedmiocie wykreślenia z rejestru zabytków. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Konserwator Zabytków m. st. Warszawy (dalej również: KZ) decyzją z 16 maja 1988 r. wpisał do rejestru zabytków willę murowaną przy ul. [...] w W., wzniesioną w 1936 r. wg projektu S.G. wraz z działką i zielenią o charakterze parku-ogrodu zakomponowaną wg projektu planisty ogrodów W.T. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że "willa o cechach architektury dworkowej wkomponowana w zieleń tworzącą założenie parkowo-ogrodowe jest przykładem zabudowy mieszkalnej przedmieść W. z okresu dwudziestolecia międzywojennego, a także działalności architektonicznej S.G. autora projektów wielu kamienic i gmachów użyteczności publicznej". Pismem z 15 grudnia 2020 r. R.W., działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik A.W., wystąpił z wnioskiem o skreślenie z rejestru zabytków części działki nr [...], położonej w W. przy ul. [...], w granicach wyznaczonych od północy – ulicą [...], od wschodu – działkami nr [...] i [...], od zachodu – działką nr [...] oraz od południa – przedłużeniem granicy działki nr [...] w kierunku wschodnim do działki [...]. Podkreślił on, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z 27 maja 2019 r. wyraził zgodę na podział działki [...]. Ponadto w wydanej przez Narodowy Instytut Dziedzictwa (dalej także: NID) opinii z 11 marca 2019 r. wskazano, że fragment działki [...] stracił swój zabytkowy charakter, a co za tym idzie wpis w rejestrze powinien być zweryfikowany. Na potrzeby obecnego postępowania Minister ponownie wystąpił do NID z prośbą o wydanie specjalistycznej opinii. W wydanej 27 maja 2021 r. nowej opinii wskazano między innymi, że na części działki [...] objętej wnioskiem o skreślenie z rejestru zabytków widoczne są starsze pojedyncze drzewa i komponowane nasadzenia, liczne młode nasadzenia nietworzące wyraźnej kompozycji oraz obszary porośnięte niskim samosiewem. Stwierdzono także, że projekt ogrodu W.T. został zrealizowany tylko częściowo. Wykonano wjazd od ul. [...] z eliptycznym podjazdem oraz wjazd od ul. [...] z drogą wprowadzającą do części gospodarczej ogrodu. Północna część ogrodu została zagospodarowana dopiero po II wojnie światowej, przy czym jego północno-wschodnia strona, z wyjątkiem dwóch topól rosnących przy północno-wschodnim narożniku willi, sygnalizujących wejście do części użytkowo-gospodarczej, została obsadzona po 1987 r. Dokonane w 1999 r. wydzielenie fragmentu północno-zachodniego spowodowało "utratę integralności historycznej całości". Zdaniem NID-u "wobec zmian powstałych na wskutek podjętych decyzji administracyjnych mających negatywny wpływ na zabytek, w przypadku północno-wschodniej części historycznej posesji (część działki [...]) ze względu na znaczną utratę wartości zabytkowych, zachodzą przesłanki zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami [...] dopuszczające jej wykreślenie z rejestru zabytków w granicach od pn. ul. [...], od wsch. działkami [...], [...], od zach. działką [...]". Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: Minister lub organ), decyzją z 10 sierpnia 2021 r., odmówił skreślenia z rejestru zabytków wskazanej we wniosku części działki nr [...], położonej w W. przy ul. [...]. Nie podzielił on tym samym opinii sporządzonej przez NID, którą, jak sam wskazał, nie był związany. Minister podkreślił, że organ konserwatorski obejmując ochroną prawną w 1988 r. teren działki ewid. nr [...] (obecne działki [...] i [...]) uznał, że stanowi on istotny element całego założenia przestrzennego i jako taki posiada wartości, które należy zachować ze względu na ważny interes społeczny. Oznacza to, że przedmiotem wpisu do rejestru zabytków w części dotyczącej terenu nie był jedynie ogród jako dzieło W.T., lecz także otoczenie parkowo-ogrodowe willi przy ul. [...]. Sposób zagospodarowania terenu wnioskowanego do skreślenia z rejestru zabytków nie zmienił się natomiast w sposób znaczący od chwili dokonania wpisu. Pismem z 30 września 2021 r. A.W. i R.W. (dalej: skarżący) wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd pierwszej instancji) na decyzję Ministra z 10 sierpnia 2021 r. W jej uzasadnieniu skarżący podkreślili, że w dacie wpisu do rejestru zabytków KZ nie miał pełnej wiedzy o aktualnym stanie zabytku. Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę, zauważył, że w rozpatrywanej sprawie obowiązkiem Ministra było ustalenie, czy w okresie pomiędzy wpisaniem nieruchomości do rejestru zabytków a wnioskiem o jej wykreślenie nastąpiły zdarzenia mające wpływ na jej wartość zabytkową. W tym celu organ mógł m.in. wystąpić do NID-u o sporządzenie specjalistycznej opinii będącej środkiem dowodowym w rozumienie art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.). Środek ten służy ustaleniu stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) i podlega ocenie przez organ wraz z całokształtem materiału dowodowego (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.). Podejmując decyzję organ nie był zatem związany wykonaną na swoje zlecenie opinią NID-u. WSA w Warszawie podkreślił, że Minister posiada niezbędną wiedzę specjalistyczną do tego, aby samodzielnie ocenić, czy w danej sprawie wystąpiły przesłanki do skreślenia zabytku z rejestru, o których mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710 ze zm.; dalej: ustawa o ochronie zabytków). Sąd pierwszej instancji, podzielając stanowisko organu, wskazał ponadto, że wnioskowana o skreślenie z rejestru zabytków część działki nr [...] pozostaje integralnym elementem układu przestrzennego nieruchomości, której wartość wynika z krajobrazowych walorów zabytkowego założenia willowego. Wydzielenie w 1999 r. północno-zachodniej części działki (obecnie działka nr [...]) nie zatarło całkowicie pierwotnych relacji przestrzennych istniejących pomiędzy willą a jej otoczeniem. Sposób zagospodarowania działki także nie uległ znaczącej zmianie od momentu wpisania jej do rejestru zabytków w 1988 r. Wskazana część działki nr [...] nie utraciła wartości będących podstawą objęcia jej prawną ochroną konserwatorską. Wartościami tymi są walory historyczne, przejawiające się w świadectwie rozwoju budownictwa willowego w otoczeniu zieleni, oraz walory typologiczne w postaci dokumentu historii kultury materialnej regionu. Skargę kasacyjną złożyli A.W. i R.W., zaskarżając wyrok w całości. Podniesiono w niej zarzuty: 1. naruszenia prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków poprzez przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi przesłanka wynikająca z faktu nowych ustaleń naukowych, stanowiąca podstawę skreślenia z rejestru zabytków części zabytku w postaci fragmentu działki nr [...], położonej w W. przy ul. [...]; 2. naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) poprzez bezpodstawne oddalenie skargi i nie uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez Ministra przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 76 k.p.a. Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. 2. Przesłanki do wykreślenia zabytku lub też jego części z rejestru wskazane są w art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Zgodnie z jego treścią z rejestru skreślony zostaje zabytek, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej (pierwsza przesłanka) albo zabytek, którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych (druga przesłanka). W obu przypadkach skreślenie zabytku z listy powinno być traktowane jako wyjątek (por. M. Cherka, P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski w: M. Cherka, P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski (red.), Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Warszawa 2010, art. 13, LEX/el.). W odniesieniu do pierwszej z wymienionych przesłanek należy wskazać, że istotny jest tu nie tyle sam fakt zniszczenia zabytku, co jego zniszczenia w stopniu powodującym utratę wartości historycznej, artystycznej lub naukowej będącej podstawą wpisu do rejestru (por. A. Ginter, A. Michalak w: Ginter, A. Michalak (red.), Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Warszawa 2016, art. 13, LEX/el.). Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że sposób zagospodarowania działki nr [...] (dotyczy to także jej części północno-wschodniej) nie uległ znaczącej zmianie od momentu jej wpisu do rejestru zabytków w 1988 r., a wydzielenie w 1999 r. z pierwotnej działki nr [...] jej części północno-zachodniej (obecnie działka nr [...]) nie zatarło całkowicie pierwotnych relacji przestrzennych istniejących pomiędzy willą a jej otoczeniem. Na fakt ten zwrócił uwagę także NID w swojej opinii z 27 maja 2021 r. Wynika z niej bowiem m.in., że ciąg zadrzewień z działki nr [...] znajduje swoją kontynuację na terenie działki nr [...]. W tym miejscu warto zauważyć, że działka nr [...], pomimo wydzielenia, wciąż wpisana jest do rejestru zabytków i znajduje się pod ochroną konserwatorską. Jakkolwiek wzniesienie na niej nowego budynku uszczupliło wartości krajobrazowe (artystyczne) zespołu willowego, to jednak mimo geodezyjnego wydzielenia w przestrzeni wciąż można odczytać pierwotny kształt otoczenia parkowego. W przytaczanej opinii NID-u podkreślono również, że wydane w 1999 r. postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków uzgadniające decyzję o warunkach zabudowy dopuszczało jedynie podział hipoteczny dawnej działki nr [...] bez możliwości jej wydzielenia w naturze, np. ogrodzeniem trwałym (str. 3 opinii). Zawierało ono również uwagi i warunki konserwatorskie dotyczące obowiązku m.in. zaopiniowania w Wojewódzkim Oddziale Służby Ochrony Zabytków i w Wydziale Ochrony Środowiska Urzędu Gminy [...] planu zagospodarowania działki opartego na inwentaryzacji zieleni oraz zachowania istniejącego drzewostanu (str. 2–3 opinii). Wszystko to wskazuje na chęć utrzymania przez organ konserwatorski jak najwyższej integralności układu przestrzennego dawnej działki nr [...] oraz ochrony zabytkowego założenia willowego, w tym znajdującej się tam zieleni o charakterze parku-ogrodu. Sąd pierwszej instancji słusznie także wskazał na brak jednoznaczności omawianej opinii NID-u oraz jej wewnętrzne sprzeczności. Z jednej strony, Narodowy Instytut Dziedzictwa zauważył, że nieruchomość nr [...] (część północno-zachodnia dawnej działki nr [...]) została wydzielona "ogrodzeniem z siatki wraz z towarzyszącym żywopłotem" mimo wyraźnego zakazu w tym zakresie wynikającego z ustaleń Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dot. warunków zabudowy, "przez co działka ta stała się oddzielną jednostką przestrzenno-funkcjonalną" (str. 11 opinii). Z drugiej strony, z faktu wydzielenia tej działki w naturze NID wyprowadził przyczynę zatarcia relacji przestrzennych pomiędzy domem i ogrodem, występujących po stronie północnej dawnej działki nr [...], skutkującą znaczną utratą wartości zabytkowych nieruchomości przy ul. [...] w W. (str. 13 i 15 opinii). Dodatkowo NID wskazał w swojej opinii na znaczną, a nie całkowitą – jak wymaga tego treść art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków – utratę wartości zabytkowych opiniowanej nieruchomości w jej części północnej. Oznacza to, że obecne działki nr [...] i [...] (w tym jej część północno-wschodnia) wciąż jeszcze zachowują walor artystyczny w postaci czynnika kształtującego krajobraz parkowo-ogrodowy otoczenia willi, walor historyczny w postaci świadectwa rozwoju budownictwa willowego wraz z założeniami zieleni oraz walor typologiczny w postaci dokumentu historii kultury materialnej regionu. Jeśli chodzi o drugą przesłankę – nowe ustalenia naukowe – to, w rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, są nimi dane i informacje o obiekcie, które nie były znane organowi ochrony zabytków w dacie jego wpisu do rejestru zabytków, a które wpływają na ocenę jego wartkości będącej podstawą tego wpisu. Należy przy tym podkreślić, że sam fakt pojawienia się nowych ustaleń nie przekreśla wartości danego obiektu jako zabytku. Wspomniane ustalenia muszą bowiem tych wartości nie potwierdzać (por. M. Cherka, P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski w: M. Cherka, P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski (red.), Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Warszawa 2010, art. 13, LEX/el.). Z akt sprawy wynika, że decyzja KZ z 16 maja 1988 r. o wpisie do rejestru zabytków obejmowała willę murowaną w W. przy ul. [...] wzniesioną w 1936 r. wg projektu S.G. wraz z działką i zielenią o charakterze parku-ogrodu zakomponowaną wg projektu planisty ogrodów W.T. W jej uzasadnieniu wskazano, że "willa o cechach architektury dworkowej wkomponowana w zieleń tworzącą założenie parkowo-ogrodowe jest przykładem zabudowy mieszkalnej przedmieść W. z okresu dwudziestolecia międzywojennego, a także działalności architektonicznej S.G. autora projektów wielu kamienic i gmachów użyteczności publicznej". Przedmiotem ochrony prawnej jest tu zatem willa murowana wraz z działką i zielenią o charakterze parku-ogrodu. Ochroną konserwatorską objęty jest zatem nie tylko obszar zakomponowany według projektu W.T., lecz także relacje przestrzenne pomiędzy obiektami i częściami założenia. Świadczy o tym chociażby utrzymanie ochrony prawnej na wydzielonej działce nr [...], która to, jak cała północna część dawnej działki nr [...], została zagospodarowana dopiero po II wojnie światowej. Istniejące w chwili wpisania do rejestru zabytków poszczególne części układu przestrzennego są niezwykle istotne dla odbioru artystycznego (krajobrazowego) całości założenia. Otoczenie parkowo-ogrodowe willi obejmowało bowiem nie tylko zakomponowany ogród frontowy z gazonem, lecz także część parkową stanowiącą tło dla zabytkowego budynku (działka nr [...] oraz wnioskowana do skreślenia z rejestru zabytków część działki nr [...]). Pozbawienie wskazanego fragmentu nieruchomości ochrony konserwatorskiej, a tym samym umożliwienie dowolnego jej zagospodarowania, mogłoby doprowadzić do dalszego uszczuplenia wartości zabytkowych całego obiektu. Za niezasadny należy zatem uznać zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 w zw. z art. 13 § 2 ustawy o ochronie zabytków. 3. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 76 k.p.a. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że organ, rozstrzygając sprawę, nie jest związany opinią NID-u. Może on zatem podjąć decyzję inną niż wynikająca z zawartych w niej wniosków. Opinii takiej nie może jednak zignorować, stąd też organ zobowiązany jest dokonać rzetelnej oceny zajętego przez NID stanowiska z uwzględnieniem wszystkich dowodów i informacji w sprawie. Należy podkreślić, że sama opinia NID-u nie ma charakteru dowodu ani z dokumentu urzędowego (art. 76 k.p.a.) ani z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.). Jest ona natomiast opinią naukową stanowiącą dowód nienazwany, którego dopuszczalność przeprowadzenia uregulowana jest w art. 75 § 1 k.p.a. Z jego treści wynika, że organ prowadzący postępowanie powinien dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Opinia NID-u odpowiada dowodowi z opinii biegłego tylko w tym znaczeniu, że swoim przedmiotem może obejmować określony zespół faktów stanowiących wiadomość specjalną w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Opracowana jest jednak zespołowo i wyraża stanowisko nie tyle osoby biegłego, co instytutu jako całości, w imieniu którego działa upoważniona do tego osoba (por. wyroki NSA z 26 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2496/21; 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1848/19; 8 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 2979/18; dostępne w CBOSA). W przypadku gdy organ nie zgadza się z wnioskami zawartymi w opinii powinien odnieść się do poczynionych przez NID ustaleń oraz wyjaśnić, dlaczego przyjmuje odmienne stanowisko (por. powoływane wyżej wyroki NSA). W rozpatrywanej sprawie Minister dopełnił tego obowiązku. W uzasadnieniu swojej decyzji z 10 sierpnia 2021 r. odniósł się do treści opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 27 maja 2021 r. (str. 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Wskazał również, że to organ, a nie biegły jest uprawniony do dokonania samodzielnej oceny, a zatem i ustalenia, czy w danej sprawie wystąpiła chociażby jedna z przesłanek wyłączenia zabytku z rejestru, o których mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Istotne znaczenie ma fakt, że NID w swojej opinii wskazał, iż wartości zabytkowe nieruchomości zostały jedynie znacząco obniżone (str. 15 opinii). Dotyczy to również wartości północno-wschodniej części ogrodu jako integralnej części nieruchomości (str. 15 opinii). Oznacza to, że NID błędnie wskazał w konkluzjach opinii, że zaistniały przesłanki skreślenia nieruchomości z rejestru zabytków, o których mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Zdaniem Narodowego Instytutu Dziedzictwa "wobec zmian powstałych na skutek podjętych decyzji administracyjnych mających negatywny wpływ na zabytek, w przypadku północno-wschodniej części historycznej posesji (część działki [...]) ze względu na znaczną utratę wartości zabytkowych, zachodzą przesłanki [...] dopuszczające jej wykreślenie z rejestru zabytków". Zgodnie natomiast z treścią art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków podstawą do skreślenia zabytku z rejestru jest całkowita utrata przez niego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Dodatkowo należy zauważyć, że wydane w 1999 r. postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków uzgadniające decyzję o warunkach zabudowy nie dopuszczało podziału w naturze, np. ogrodzeniem trwałym dawnej działki nr [...]. Podział ogrodu ogrodzeniem z siatki wraz z towarzyszącym żywopłotem nie może zatem stanowić uzasadnienia dla obniżenia wartości zabytkowej otoczenia willi skutkującego skreśleniem z rejestru zabytków. Sąd pierwszej instancji słusznie uznał opinię NID-u za wewnętrznie sprzeczną. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Minister podkreślił, że na podstawie decyzji KZ z 16 maja 1988 r. przedmiotem ochrony konserwatorskiej stała się willa murowana wraz z działką i zielenią o charakterze parku-ogrodu obejmującą nie tylko obszar zakomponowany według projektu W.T., lecz także relacje przestrzenne pomiędzy obiektami i częściami założenia. Ograniczenie ochrony konserwatorskiej jedynie do obszarów, na których projekt ten został zrealizowany, mogłoby doprowadzić do uszczuplenia wartości zabytkowych całego obiektu. Otoczenie parkowe willi umiejscowione w północnej części dawnej działki nr [...] stanowi bowiem tło dla zabytkowego budynku. Dotyczy to zarówno północno-wschodniej jej części (obecna działka nr [...] objęta wnioskiem o skreślenie z rejestru zabytków), jak i wydzielonej w 1999 r. północno-zachodniej części, która, co zaznaczył Minister, wciąż znajduje się pod ochroną prawną. Organ wyraźnie wskazał, że skreślenie z rejestru części działki nr [...] może doprowadzić do dalszej degradacji zabytku w postaci niekontrolowanego usunięcia zieleni, a tym samym likwidacji jego otoczenia parkowo-ogrodowego. Istotne jest zatem, aby nie zniszczyć integralności całego założenia poprzez skreślanie z rejestru zabytków jego fragmentów. 4. W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.