II OSK 1874/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 144/22 w sprawie ze skargi [...] P.W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 grudnia 2021 r. nr WOA.7721.255.2021.HC w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zakończenia budowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 10 czerwca 2022 r., IV SA/Po 144/22, w wyniku rozpoznania skargi Syndyka Masy Upadłości P.W., uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego (dalej: WWINB) z 9 grudnia 2021 r., nr WOA.7721.255.2021.HC w przedmiocie sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) decyzją z 21 lipca 2021 r., nr 217/2021 na podstawie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), dalej: k.p.a., zgłosił sprzeciw wobec złożonego przez Syndyka Masy Upadłości P.W. zawiadomienia z 1 czerwca 2021 r. o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obręb [...], przy ul. [...] w P., wykonanego na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Prezydenta Miasta P. z 9 września 1992 r., zmienionej decyzją z 10 listopada 1993 r., znak UAN-J-7351/350/93. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że w odpowiedzi na wezwanie z 18 czerwca 2021 r. zawiadamiający przedłożył rysunki zamienne będące kserokopią "projektu technicznego" dla nieruchomości sąsiedniej, tj. posesji przy ul. [...] w Poznaniu. PINB nie mógł w związku z tym określić, czy zmiany wprowadzone podczas realizacji inwestycji są jedynymi odstępstwami wprowadzonymi przez inwestora. Wadliwość obarczała również złożone oświadczenie o zakwalifikowaniu zmian wykuszu jako zmiany nieistotnej. W toku postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem złożonym przez Syndyka Masy Upadłościowej P.W. WWINB decyzją z 9 grudnia 2021 r. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku postępowania odwoławczego pozyskał od odwołującego inwentaryzację budowlaną budynku sporządzoną przez mgr. inż. arch. K.S. oraz projekt techniczny budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej typ A2 i A1 egzemplarz zbiorczy dla działek [...] – [...]. W ocenie WWINB, z zestawienia rysunków z projektu zatwierdzonego decyzją udzielającą pozwolenia na budowę z dostarczonymi rysunkami zamiennymi oraz przedłożoną inwentaryzacją wynika, że inwestor dopuścił się kilku odstąpień od projektu. Organ zauważył, że poprzez realizację wykuszu powierzchnia zabudowy powiększyła się o około 1,58 m2, natomiast zabudowa partii wejściowej powiększyła bryłę budynku dodatkowo o około 3,25 m2, co razem daje 4,83 m2. Decyzją z 10 listopada 1993 r. zatwierdzone zostały wymiary budynku uwidocznione na planie realizacyjnym, w którym wskazano, że powierzchnia zabudowy wynosi 78,75 m2. Wskazując, że 5% z tej wartości to w przybliżeniu 3,94 m2, WWINB stwierdził, że wobec powyższego budynek został zrealizowany z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego w zakresie jego powierzchni (art. 36a ust. 5 lit. a p.b.), przez co nie było możliwe uznanie za skuteczne zgłoszenia zakończenia jego budowy. Syndyk Masy Upadłościowej P.W. złożył skargę na powyższą decyzję WWINB, wnosząc o jej uchylenie oraz rozważenie uchylenia poprzedzającej ją decyzji PINB, a także przeprowadzenie dowodu z inwentaryzacji spornego budynku sporządzonej w styczniu 2022 r. przez mgr. inż. R.G.. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 k.p.a. powinien był uchylić w całości zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie prowadzone przez organ I instancji; art. 6 oraz art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji opartej na okolicznościach, które nie zostały wyjaśnione w sposób prawidłowy, ponieważ z materiału dowodowego wynika, że gdyby okoliczności zostały wyjaśnione w sposób prawidłowy, nie doszłoby do wydania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie. Uchylając zaskarżoną decyzję WWINB, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji wyjaśnił, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznacza zakres rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Wykroczenie przez organ odwoławczy poza zakres rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w I instancji narusza przedmiotową tożsamość sprawy, a w konsekwencji zasadę dwuinstancyjności. Istotę postępowania uzupełniającego, a więc: dodatkowego, dopełniającego, wspomagającego - warunkuje przy tym to, że nie można w nim decydować o zmianach kryteriów merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Próba zaś dokonania takiej zmiany stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sąd zauważył, że analiza akt sprawy w aspekcie zakresu rozpoznania sprawy (postępowania wyjaśniającego) oraz jej rozstrzygnięcia, a więc przyczyn zgłoszenia sprzeciwu oraz ukształtowania przez to sytuacji prawnej inwestora (kwalifikacji materialnoprawnej), potwierdzona treścią uzasadnienia decyzji PINB, ujawnia w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, iż powodem zgłoszenia sprzeciwu przez organ I instancji był brak kompletnej dokumentacji, która uniemożliwiała dokonanie oceny, czy budowa została wykonana zgodnie z projektem budowlanym i innymi warunkami pozwolenia na budowę. Z powyższych względów PINB nie miał podstaw do stwierdzenia, że budowę wykonano z istotnym odstępstwem od ustaleń i warunków pozwolenia. WWINB, kierując się żądaniami odwołania oraz nie zważając na zakres rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, przeprowadził tymczasem postępowanie wyjaśniające, w którym zgromadził dokumenty potrzebne do dokonania oceny, czy budowa została wykonana zgodnie projektem budowlanym i innymi warunkami pozwolenia na budowę, a następnie wydał rozstrzygnięcie na podstawie przepisu art. 54 ust. 1 w związku z art. 36a ust. 5 p.b. W ten sposób WWINB naruszył zasadę dwuinstancyjności poprzez brak utrzymania tożsamości sprawy rozpatrywanej przez organy obu instancji zarówno w odniesieniu do uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.), jak i materialnoprawnej tożsamości jej rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, jak wskazał Sąd I instancji, WWINB powinien uwzględnić, że postępowanie odwoławcze w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w drodze decyzji powinno być prowadzone z poszanowaniem granic rozpoznania i rozstrzygnięcia organu I instancji. Sytuację prawną inwestora determinują bowiem przyczyny zgłoszenia sprzeciwu. WWINB złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w związku z art. 15 k.p.a. poprzez bezpodstawny zarzut, że WWINB, wydając 9 września 2021 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję, naruszył zasadę dwuinstancyjności; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez zakwestionowanie przez Sąd I instancji prawidłowości zastosowania w postępowaniu odwoławczym przez WWINB przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez sformułowanie przez Sąd I instancji nakazu zastosowania przez WWINB przepisu art. 138 § 2 k.p.a. przy braku przesłanek wymienionych w tym przepisie aktualizujących jego stosowanie w realiach sprawy. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej WWINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez skarżący kasacyjnie organ na uzasadnionych podstawach. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją z 9 grudnia 2021 r. WWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, którą PINB po rozpatrzeniu zawiadomienia skarżącego o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obręb [...] w P., wykonanego na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego inwestorowi decyzją z 9 września 1992 r., zgłosił wobec niego sprzeciw. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 54 ust. 1 p.b., zgodnie z którym do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b., można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57 p.b., po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepisy nie określają expressis verbis przesłanek zgłoszenia sprzeciwu przez organ, wobec tego należy wyinterpretować je z uwzględnieniem zadań, jakie ustawodawca powierzył organom nadzoru budowlanego, i funkcji, jakie w procesie inwestycyjnym pełni zawiadomienie o zakończeniu budowy. Przekłada się to na uznanie, że podstawą zgłoszenia sprzeciwu może być stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, iż inwestor zamierza przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, objętego zawiadomieniem o zakończeniu jego budowy, pomimo że nie został on zrealizowany na podstawie wymaganego przepisami pozwolenia na budowę, albo na budowę zgłoszonego obiektu inwestor uzyskał pozwolenie, ale w toku procesu inwestycyjnego w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanego projektu budowlanego lub innych warunków udzielonego mu pozwolenia na budowę, ewentualnie złożone zawiadomienie o zakończeniu budowy nie mogło zostać przyjęte, ponieważ cechowało się brakami, które nie zostały prawidłowo na wezwanie uzupełnione. Nie może ulegać wątpliwości, że termin, o którym mowa w art. 54 ust. 1 p.b., jest terminem materialnym i stanowi okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków inwestora w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego wynikającego z prowadzonego procesu inwestycyjnego i zamiaru przystąpienia przez zawiadamiającego do użytkowania zrealizowanego w jego toku obiektu budowlanego. Po upływie tego terminu organ nadzoru budowlanego definitywnie traci kompetencję do wydania decyzji zgłaszającej sprzeciw. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie zauważa się, że norma kompetencyjna wyrażona w art. 54 ust. 1 p.b. w sposób zasadniczy wpływa tak na kształt postępowania odwoławczego w przypadku zgłoszenia przez organ sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy, który to sprzeciw inwestor decyduje się następnie zaskarżyć, jak też na rodzaj rozstrzygnięć, które organy nadzoru budowlanego są upoważnione podjąć po wyeliminowaniu decyzji zgłaszającej sprzeciw przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 20 marca 2019 r., II OSK 3586/18; wyrok NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 1623/16; wyrok NSA z 15 listopada 2017 r., II OSK 461/16; wyrok NSA z 31 maja 2016 r., II OSK 2270/14; wyrok NSA z 4 marca 2016 r., II OSK 1705/14; wyrok NSA z 4 marca 2014 r., II OSK 2394/12). Zgodzić się należy z zarzutami skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji w toku kontroli zaskarżonej decyzji w sposób niedostateczny uwzględnił powyższą specyfikę instytucji zawiadomienia o zakończeniu budowy. Charakteryzuje ją to, że dopiero zgłoszony przez organ nadzoru budowlanego sprzeciw w formie decyzji powoduje w sprawie wszczęcie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, a wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie jakkolwiek uruchamia tryb odwoławczy, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a., tym niemniej organ odwoławczy przy rozpatrywaniu sprawy w tak ukształtowanym toku instancji nie może pominąć cechujących ją odmienności, które przekładają się m.in. na sposób określania podstawy faktycznej i prawnej wydawanego rozstrzygnięcia. W pełni podzielić należy ustalenia Sądu I instancji w zakresie, w jakim Sąd wskazał na inną naturę podstaw stojących za wniesieniem przez organ sprzeciwu motywowanego nieuzupełnieniem zawiadomienia o zakończeniu budowy oraz stwierdzeniem istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, w oparciu o który był realizowany obiekt budowlany objęty zawiadomieniem o zakończeniu jego budowy. Wadliwie jednakże Sąd ocenił, konkretyzując obie te sytuację, że jeżeli przedłożone przez inwestora w toku postępowania odwoławczego dokumenty, stanowiące uzupełnienie braków obarczających zawiadomienie, dają organowi nadzoru budowlanego podstawę do przypisania inwestorowi naruszenia wymagania określonego w art. 36a ust. 1 p.b., nie jest możliwe utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzji powiatowego inspektora nadzoru budowalnego zgłaszającej sprzeciw, albowiem na przeszkodzie temu stoi zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Skarżący kasacyjnie organ trafnie względem tak sformułowanej oceny prawnej zgłosił swoje zastrzeżenia, wskazując na jej wadliwość. Wbrew stanowisku przyjętemu w zaskarżonym wyroku, oparciu się przez organ odwoławczy w postępowaniu, o którym mowa w art. 54 ust. 1 p.b., na innej przesłance zgłoszenia sprzeciwu nie sposób bowiem przypisać znaczenia polegającego na podjęciu przez tenże organ czynności skutkującej naruszeniem przedmiotowej tożsamości powyższej sprawy. Sytuacja ta nie stanowi również przykładu rozstrzygnięcia podjętego o inny przepis prawa materialnego, jak przyjął Sąd. W wyroku z 15 marca 2023 r., II OSK 164/22 Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie sprawy kształtowanej przywołanym przepisem wyjaśnił, że sama zmiana materialnoprawnej podstawy wydanej decyzji (w tym wypadku podstawy prawnej wniesienia sprzeciwu) nie wymaga uchylenia decyzji przez organ odwoławczy i wydania decyzji reformatoryjnej, z czym należy się w pełni zgodzić. Ciążący na organie odwoławczym obowiązek załatwienia sprawy sprowadza się do zweryfikowania prawidłowości decyzji organu I instancji zgłaszającej sprzeciw do zawiadomienia, nie ma on jednakże charakteru wyłącznie kontrolnego, ale pozostaje działaniem merytorycznym, w którym dopuszczalne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego nakierowanego na ustalenie prawidłowej podstawy faktycznej decyzji (przeprowadzenia wyjaśnień w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy) na zasadzie wynikającej z art. 136 § 1 i 2 k.p.a. W kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie WWINB nie mógł ograniczyć się wyłącznie do potwierdzenia, że dokumentacja złożona wraz z zawiadomieniem przez skarżącego nie była kompletna, jeżeli skarżący w odwołaniu złożonym pismem z 20 sierpnia 2021 r. ustalenie to uznał za niesporne, a równocześnie wskazując na podjęte działania w celu jej uzupełnienia przedstawił organowi odwoławczemu stosowną dokumentację (inwentaryzacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego), w oparciu o którą organ nadzoru budowlanego mógł poddać zawiadomienie merytorycznemu rozważeniu. Kwestią wtórną (odrębną) jest to, czy wnioski wywiedzione przez WWINB w treści zaskarżonej decyzji powinny zostać zaakceptowane jako uzasadnione. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu będzie miał na uwadze ocenę prawną wskazującą wady dokonanej kontroli legalności decyzji z 9 grudnia 2021 r., których zaistnienie nakazywało wniesioną skargę kasacyjną uznać za usprawiedliwioną. W ramach powtórnego rozważenia sprawy Sąd I instancji zobowiązany będzie poddać analizie stanowisko organu odwoławczego wskazujące na dopuszczenie się przez skarżącego istotnego odstąpienia do projektu budowlanego w zakresie powierzchni zabudowy budynku (art. 36a ust. 5 lit. a p.b.). Prawidłowość tego stanowiska została zakwestionowana przez stronę nie tyle poprzez wskazanie błędów, które należy przypisać działaniu WWINB, ile z uwagi na wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych nieznanych organowi, które prowadziły do podjęcia w sprawie nieprawidłowego rozstrzygnięcia, co ma związek z oparciem się przez WWINB na dostarczonej przez inwestora inwentaryzacji budowlanej budynku wadliwie określającej rzeczywiste jego wymiary wpływające na przyjętą w sprawie powierzchnię zabudowy. Do tej argumentacji Sąd I instancji powinien się odnieść, określając, czy, a jeżeli tak, to w jakim zakresie waży ona na prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.