II SA/Po 11/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody z dnia 31 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę UZASADNIENIE Wojewoda postanowieniem z dnia 31 października 2022 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "k.p.a."), stwierdził niedopuszczalność wniesionego w dniu 20 września 2022 r. przez "A". sp. z o.o. z siedzibą w K. odwołania od decyzji Starosty [...] z 7 września 2022 r. nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej Gminie R. pozwolenia na przebudowę budynku stacji uzdatniania wody wraz z budową kontenerowej stacji uzdatniania wody oraz budowę dwóch płyt fundamentowych dla zamontowania urządzeń budowlanych tj. dwóch zbiorników retencyjnych wody pitnej na działce nr [...], jedn. ewid. [...] w miejscowości K., gm. R.. Wojewoda wskazał, że treść art. 134 k.p.a. wskazuje na dwie przesłanki skutecznego złożenia odwołania. Jedna z nich ma charakter konkretny i dotyczy zachowania terminu do wniesienia środka prawnego. Druga, dotycząca niedopuszczalności odwołania, ma cechę ogólną. Wyodrębnienie przesłanki dotyczącej terminu wniesienia środka prawnego i umieszczenie jej w drugiej pozycji wskazuje, że pierwsze czynności organ II instancji powinien skoncentrować na rozstrzygnięciu kwestii dopuszczalności odwołania. Negatywna przesłanka niedopuszczalności odwołania obejmuje grupę przyczyn o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Zgodnie z art. 129 § 1 i 2 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy do wniesienia odwołania (art. 129 § 3 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt omawianej sprawy Wojewoda wyjaśnił, że skarżąca Spółka nie brała udziału, jako strona, w postępowaniu przed organem I instancji, zakończonym wydaniem decyzji z 7 września 2022 r. Terminy do wnoszenia odwołania są terminami ustawowymi, a więc nie mogą być przedłużane lub skracane przez organ administracji publicznej, terminami procesowymi obliczanymi według przepisów kodeksu oraz terminami zawitymi, których upływ organ odwoławczy uwzględnia z urzędu. Termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Termin ten wiąże również stronę, która faktycznie nie uczestniczyła w postępowaniu, jak i osobę, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i której nie została doręczona (ogłoszona) decyzja. Z orzeczeń sądowych wynika, że termin do wniesienia odwołania dla osoby, która twierdzi, że jest stroną, a która została pozbawiona udziału w postępowaniu przed organem I instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronom, które brały udział w postępowaniu (zob. wyroki WSA w Warszawie: z 31 marca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2432/15 oraz z 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2020/13). Wojewoda wyjaśnił, że z analizy akt sprawy wynika, iż inwestor: Gmina R., jako jedyna strona postępowania zaskarżoną decyzję odebrała w dniu 26 września 2022 r. Natomiast "A". sp. z o.o. swoje odwołanie nadała w placówce pocztowej 20 września 2022 r. (dowód: koperta z datą nadania). Mając to na uwadze Wojewoda stwierdził, że środek zaskarżenia został wniesiony przed doręczeniem decyzji, co powoduje niedopuszczalność odwołania Spółki. Gdy dany środek zaskarżenia zostanie wniesiony przedwcześnie, czyli zanim rozstrzygnięcie weszło do obrotu prawnego, organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzenia niedopuszczalności takiego środka zaskarżenia na podstawie art. 134 k.p.a. Wniesienie środka zaskarżenia przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest bowiem niewątpliwie przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. W sytuacji bowiem, gdyby organ odwoławczy rozpoznał środek zaskarżenia wniesiony przed wejściem do obrotu prawnego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, to wydane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie dotknięte byłoby kwalifikowaną wadą nieważności, bowiem uchybienie takie stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 5 maja 2022 r., sygn. akt: II SA/Gd 611/21). Organ stwierdził, że uprawnienie strony do złożenia środka zaskarżenia pojawia się z chwilą otrzymania rozstrzygnięcia i kończy się po upływie terminu wskazanego w przepisach postępowania. W tych okolicznościach Wojewoda uznał, że odwołanie Spółki jest niedopuszczalne. Od powyższego rozstrzygnięcia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wywiodła "A". sp. z o.o. z siedzibą w K., zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewywiązanie się przez Organ z obowiązku wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. w szczególności poprzez nieustalenie, kiedy zaskarżona przez Spółkę decyzja Starosty [...] z dnia 7 września 2022 r. weszła do obrotu prawnego, w szczególności, kiedy została doręczona Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w L.; 2. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa polegające na wydaniu rozstrzygnięcia arbitralnego, noszącego cechy dowolności i naruszającego prawo, w szczególności, na skutek błędnego przyjęcia, że Spółka wniosła odwołanie przed terminem na jego wniesienie; 3. art. 9 k.p.a. i wynikającego z tego przepisu obowiązku dbałości przez organy administracji publicznej o interesy stron postępowania poprzez nieuwzględnienie jej słusznego interesu prawnego w postaci wniesienia odwołania; 4. art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu decyzji naruszającej przepisy prawa materialnego i procesowego oraz na bezpodstawnym uniemożliwieniu Spółce wniesienia odwołania, a w konsekwencji naruszenie: 5. art. 129 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione uznanie, że odwołanie Spółki zostało wniesione przed terminem do jego wniesienia; 6. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu. Uzasadniając skargę Spółka podała, że decyzją z dnia 7 września 2022 r. Starosta [...] zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił Gminie R. pozwolenia na przebudowę budynku stacji uzdatniania wody wraz z budową kontenerowej stacji uzdatniania wody oraz budowę płyt fundamentowych dla zamontowania urządzeń budowlanych, tj. dwóch zbiorników retencyjnych wody pitnej - na działce nr [...] w miejscowości K., gm. R.. Skarżąca, pomimo złożenia wniosku o uznanie jej za stronę ww. postępowania, za taką stronę uznana nie została. W dniu 22 września 2022 r. skarżąca wniosła do Starosty [...] odwołanie od ww. decyzji. W dniu 26 września 2022 r. (a więc po przeszło dwóch tygodniach od wydania), decyzję Starosty [...] odebrał Inwestor - Gmina R.. Oprócz Inwestora, ww. decyzja została przekazana do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., jednak z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby organ II instancji ustalał, kiedy to Powiatowy Inspektor decyzję tę odebrał. Wojewoda postanowieniem z 31 października 2022 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania i to pomimo tego, że w dniu, w którym odwołanie trafiło do organu, zaskarżona przez Spółkę decyzja Starosty znajdowała się już w obrocie. W ocenie skarżącej dla należytej oceny, kiedy decyzja Starosty [...] weszła do obrotu, należałoby zbadać, kiedy decyzja została doręczona Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w L.. Nie czyniąc tego Organ naruszył szereg fundamentalnych zasad k.p.a., w tym nie rozstrzygnął wątpliwości na korzyść strony i wydał dla Spółki skrajnie niekorzystne rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewody z dnia 31 października 2022 r., nr [...], stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącej "A". sp. z o.o. z siedzibą w K. od decyzji Starosty [...] z dnia 7 września 2022 r. nr [...], znak: [...] Zaskarżone postanowienie zapadło we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego (w niniejszej sprawie Wojewody), w którym organ ten podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy środek zaskarżenia – w tym przypadku odwołanie, jest dopuszczalny oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Na tym etapie organ odwoławczy badając dopuszczalność środka zaskarżenia nie może wejść w ocenę jego merytorycznej zasadności. Zaskarżone do Sądu postanowienie Kolegium, stwierdzające niedopuszczalność odwołania, ma bowiem charakter czysto procesowy - jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że złożony środek zaskarżenia nie może zostać rozpoznany. Jako podstawę prawną kontrolowanego postanowienia wskazano art. 134 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W niniejszej sprawie jako powód stwierdzenia niedopuszczalności odwołania Wojewoda uznał jego wniesienie przez skarżącą Spółkę przed dniem doręczenia decyzji organu I instancji stronom postępowania. Organ wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż inwestor - Gmina R., jako jedyna strona postępowania, zaskarżoną decyzję odebrała 26 września 2022 r., natomiast Spółka swoje odwołanie nadała w placówce pocztowej 20 września 2022 r. Powyższe nie jest przez skarżącą kwestionowane. Nie jest również kwestionowane, że skarżąca Spółka nie była stroną postępowania przed organem I instancji. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z kolei 129 § 2 k.p.a. stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. O tym, że decyzję doręcza się stronie postępowania stanowi również przepis art. 109 k.p.a. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że warunkiem wejścia decyzji do obrotu prawnego jest jej doręczenie stronie postępowania. Jak wyżej wskazano, w rozpatrywanym przypadku w postępowaniu przed organem I instancji była tylko jedna strona postępowania – inwestor Gmina R., zatem o tym, kiedy decyzja Starosty [...] weszła do obrotu prawnego, decyduje data jej doręczenia tej stronie postępowania. Żadnego znaczenia dla oceny tej kwestii nie miało natomiast przekazanie tej decyzji innemu organowi administracji publicznej, jakim jest PINB w L., któremu decyzja Starosty została wysłana do wiadomości. Zarzuty skargi w tym zakresie są zatem nieuprawnione. Sąd podziela stanowisko Wojewody, że co do zasady wniesienie środka zaskarżenia (odwołania, zażalenia, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) przed dniem doręczenia stronie rozstrzygnięcia, tj. przed wejściem danego rozstrzygnięcia do obrotu prawnego, powoduje niedopuszczalność środka zaskarżenia. Zatem gdy dany środek zaskarżenia zostanie wniesiony przedwcześnie, czyli zanim rozstrzygnięcie weszło do obrotu prawnego, organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzenia niedopuszczalności takiego środka zaskarżenia na podstawie art. 134 k.p.a. Wniesienie środka zaskarżenia przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest bowiem przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. W sytuacji, gdyby organ odwoławczy rozpoznał środek zaskarżenia wniesiony przed wejściem do obrotu prawnego rozstrzygnięcia organu I instancji, to wydane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie dotknięte byłoby kwalifikowaną wadą nieważności, bowiem uchybienie takie stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższe rozważania odnoszą się zatem do sytuacji, gdy środek zaskarżenia (tu odwołanie) wniesiony został od rozstrzygnięcia, które nie weszło do obrotu prawnego. Sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie, co zdaniem Sądu zostało wykazane przez Wojewodę i co znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy. Przywoływane przez skarżącą Spółkę rozstrzygnięcia sądów administracyjnych dotyczą natomiast sytuacji odmiennych niż występująca w rozpatrywanej sprawie – w przywołanych sprawach sądy uznawały, że decyzja weszła do obrotu prawnego z chwilą jej doręczenia chociażby jednej ze stron postępowania, z czym w tym przypadku nie mamy do czynienia. Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, iż dla skuteczności wniesionego odwołania kluczowe jest, aby w myśl art. 110 § 1 k.p.a. zaskarżany akt administracyjny wszedł do obrotu i jednocześnie znalazł się w posiadaniu podmiotu uprawnionego do złożenia środka zaskarżenia w momencie jego wnoszenia, chociażby naruszono przepisy regulujące procedurę jego doręczeń (tak wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3095/15; wyrok WSA w Warszawie z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2289/17). Słusznie podnosi się więc do rangi zasady stanowisko, że przepisy dotyczące doręczeń mają przede wszystkim charakter gwarancyjny dla strony postępowania. Jak wyżej podano, skarżąca Spółka nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem przez organ I instancji decyzji z dnia 7 września 2022 r. W tym przypadku termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Natomiast po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania i po uprawomocnieniu się decyzji osobie, która w postępowaniu w pierwszej instancji nie brała udziału, a uważa, że powinna zostać uznana za stronę, przysługuje żądania wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z punktu widzenia możliwości wniesienia środka zaskarżenia z uwagi na wejście aktu do obrotu prawnego w rozumieniu art. 110 k.p.a. (związanie aktem od chwili jego doręczenia) kluczowe jest, aby akt administracyjny znalazł się w posiadaniu strony. W rozpatrywanym przypadku doręczenie decyzji Gminie R. miało miejsce już po wniesieniu przez skarżącą Spółkę odwołania, którego dotyczy zaskarżone postanowienie. Okoliczność, że w dacie tego doręczenia Wojewoda dysponował odwołaniem skarżącej Spółki, jest irrelewantna dla oceny zaskarżonego postanowienia. Z tych przyczyn skarga nie mogła wywołać zamierzonego skutku. Sąd uznał, że sformułowane względem zaskarżonego postanowienia zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania i w konsekwencji braku podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, są niezasadne. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.