II SA/Kr 631/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu P. M. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 19 kwietnia 2023 r., znak: WI-I.7840.5.89.2022.MA, w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Decyzją nr 809/6740.2/2020 z 22 października 2020 r., znak: AU-01-4.6740.2.683.2020.ERU, Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę z wniosku P. M. (skarżący) dla inwestycji pn.: "Przebudowa i zmiana sposoby użytkowania budynku gospodarczego na produkcyjno-magazynowy dla potrzeb produkcji piekarniczej (z przebudową wewnętrznej instalacji wodno-kanalizacyjnej, elektrycznej, budową instalacji wentylacji mechanicznej) wraz z infrastrukturą techniczną (wewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej poza budynkiem) na działce nr [...], obr. [...] jedn. ewid. P. przy ul. [...] oraz przebudowa drogi wewnętrznej - ul. [...] na działce [...] oraz budowa zjazdu z działki [...] na działce [...] obr. [...], jedn. ewid. P. w K.". Powyższa decyzja stała się ostateczna dnia 17 listopada 2020 r. J. J. złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną, wskazując że powinien być stroną powyższego postępowania, bowiem planowana inwestycja będzie mieć wpływ na jego nieruchomość. W dniu 13 kwietnia 2022 r. Prezydent Miasta Krakowa wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, Prezydent Miasta Krakowa uznał, że w sprawie nie ziściła się przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w związku z tym, w dniu 8 czerwca 2022 r. wydał decyzję nr 317/6740.2/2022, znak: AU-01-4.6740.2.152.2022JFE, mocą której umorzył wznowione postępowanie w sprawie. W wyniku odwołania J. J., Wojewoda Małopolski decyzją z 19 kwietnia 2023 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji z 8 czerwca 2022 r. nr 317/6740.2/2022 o umorzeniu wznowionego postępowania w sprawie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda wskazał, że J. J. swój interes prawny do bycia stroną w postępowaniu wywodzi z prawa współwłasności działek nr [...], [...] oraz [...]. Nieruchomość nr [...] bezpośrednio sąsiaduje z działką inwestycyjną. Jest ona niezabudowana i na jej terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Budynek objęty planowanymi robotami oddalony jest od granicy z działką nr [...] na odległość 4,00 m. Jest wysoki na 5,21 m. Biorąc pod uwagę wysokość budynku objętego robotami jak również jego odległość od granicy z działką oczywistym jest, że budynek ten będzie rzucał cień na działkę skarżącego o nr [...]. Projektant w projekcie budowlanym na stronie 80 wskazał, że cyt.: zasięg cienia obejmuje swoim konturem fragmenty działek nr (...) [...]. Organ II instancji stwierdził zatem, że sam fakt, że obiekt objęty planowaną inwestycją będzie rzucał cień na nieruchomość skarżącego, przesądza, że powinien być stroną w analizowanym postępowania. Projektowana inwestycja będzie bowiem oddziaływała na jego nieruchomość. Wobec powyższego, w ocenie Wojewody Małopolskiego Prezydent Miasta Krakowa wadliwie uznał, że J. J. nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym wydanym pozwoleniem na budowę, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W sprzeciwie skarżący podniósł naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego tj.: 1) art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego wadliwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym wydaniu decyzji uchylającej decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 8 czerwca 2022 r. o umorzeniu postępowania wznowieniowego w sprawie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez Wojewodę Małopolskiego; 2) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że działki nr [...],[...] i [...] pozostają w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a J. J. przysługuje status strony w postępowaniu, w związku z czym decyzja Prezydenta Miasta Krakowa o umorzeniu postępowania wznowieniowego w sprawie jest nieprawidłowa; 3) art. 138 § 2a k.p.a., poprzez narzucenie stanowiska, którym ma się kierować organ I instancji po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, zamiast wskazania jedynie wytycznych dotyczących ponownej (i samodzielnej) analizy sprawy przez Prezydenta Miasta Krakowa; 4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędnie dokonaną ocenę faktów i prawa, przedstawienie niewłaściwych wniosków i wykładni przepisów prawa materialnego oraz nieprawidłowe wskazanie okoliczności, które w opinii organu II instancji powinny być wzięte pod uwagę w niniejszym stanie faktycznym; 5) art. 7 w zw. z art. 77, art. 8 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, naruszenie zasady działania organów na podstawie przepisów prawa, a w konsekwencji naruszenie zasady zaufania do organów państwa. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.) Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze zawężoną przez ustawodawcę granicę rozpoznania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej, wskazać należy, że organ odwoławczy błędnie zastosuje art. 138 § 2 k.p.a., gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Z użycia w art. 138 § 2 k.p.a. zwrotu "z naruszeniem norm prawa procesowego" wynika, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Nakazuje to przyjąć, że naruszenie norm prawa procesowego dotyczy wyłączenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające a nie jakichkolwiek przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające. W badanej sprawie zaszły ww. przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w danej sprawie. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jednocześnie, charakter i zakres decyzji kasacyjnej powoduje, że ocena sądu nie może obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Zaskarżona decyzja wydana została w trybie postępowania wznowieniowego, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej, wydanej w zwykłym trybie postępowania administracyjnego. Celem wznowienia postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenia, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa. Podstawy wznowienia postępowania zostały w sposób enumeratywny wyliczone w art. 145 kpa. Jedną z nich jest zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 cyt.: strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Gwarantowana w art. 10 § 1 kpa zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (dalej p.b.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Z kolei w myśl art. 28 ust. 2 p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Dokonując kontroli decyzji Prezydenta Miasta Krakowa, Wojewoda Małopolski doszedł do wniosku, iż umorzenie wznowionego postępowania było przedwczesne, bowiem w ocenie organu II instancji już w świetle samego projektu budowlanego odwołującemu się, P. J. J. , służy status strony. P. J. J. swój interes prawny do bycia stroną w postępowaniu wywodzi z prawa współwłasności działek nr [...], [...] oraz [...]. Nieruchomość nr [...] bezpośrednio sąsiaduje z działką inwestycyjną. Jest ona niezabudowana i na jej terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Budynek objęty planowanymi robotami oddalony jest od granicy z działką nr [...] na odległość 4,00 m. Jest wysoki na 5,21 m. Biorąc pod uwagę wysokość budynku objętego robotami jak również jego odległość od granicy z działką oczywistym jest, że budynek ten będzie rzucał cień na działkę skarżącego o nr [...]. Sam projektant w projekcie budowlanym na stronie 80 wskazał, że cyt.: zasięg cienia obejmuje swoim konturem fragmenty działek nr (...) [...]. W ocenie organu wojewódzkiego sam fakt, że obiekt objęty planowaną inwestycją będzie rzucał cień na nieruchomość skarżącego przesądza, że osoba te winna mieć status strony. Podkreślić należy, że decyzja organu I instancji umarzająca postępowanie nie miała charakteru decyzji merytorycznej. Tymczasem konstatacja organu II instancji jest taka, że w przedmiotowej sprawie należy przeprowadzić ponownie postępowanie co do istoty sprawy dlatego, aby ocenić, czy organ orzekający wydał prawidłową decyzję, uwzględniającą słuszne interesy stron w granicach dopuszczonych przez prawo. Organ II instancji nie może tego postępowania przeprowadzić sam, albowiem decyzja, która powinna być w sprawie wydana na podstawie art. 151 jest decyzją, od której służy środek zaskarżenia. Ponadto przeprowadzenie postępowania w niniejszej sprawie wymaga przeprowadzenia w całości postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy albowiem w I instancji z uwagi na wadliwe rozstrzygnięcie organu I instancji, w ogóle nie przeprowadzono. W tym stanie faktycznym i prawnym rozstrzygnięcie organu II instancji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy organowi I instancji celem ponownego rozpoznania znajduje oparcie w art. 138 § 2 k.p.a. W tym stanie sprawy Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151a§ 2 p.p.s.a.