II SA/Ol 1104/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 grudnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu B. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 10 listopada 2023 r. nr SKO.73.400.2023 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od organu na rzecz B. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z 10 listopada 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), uchyliło decyzję Wójta Gminy Giżycko z 4 lipca 2023 r. ustalającą warunki zabudowy dla sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] w obrębie W., gm. G. i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że postępowanie toczyło się z wniosku B. K. z 18 czerwca 2020 r., w którym zwróciła się o ustalenie warunków zabudowy dla dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Decyzjami: z 28 października 2020 r., z 27 maja 2021 r., z 11 lipca 2022 r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, decyzje te zostały jednak uchylone decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, odpowiednio: z 20 stycznia 2021 r., z 27 września 2021 r. oraz z 24 października 2022 r., a sprawa przekazywana była organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Pismem z 4 lutego 2022 r. inwestorka zmieniła wniosek na sześć budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Decyzją z 4 lipca 2023 r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy, wskazując, że przeprowadzona analiza wykazała spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1- 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od decyzji tej odwołał się ponownie J. S. Podniósł, że utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji przyczyniłoby się do naruszenia ładu architektonicznego dotychczasowej typowej zabudowy wiejskiej. Zarzucił, że nowa zabudowa pozostaje w sprzeczności z wolą sąsiadów przedmiotowej działki oraz kilku innych mieszkańców wsi i doprowadziłaby do znacznej utraty dotychczasowej wartości poszczególnych posesji. Oceniając zasadność rozstrzygnięcia organu I instancji, Kolegium wskazało na zasady ustalania obszaru analizowanego. Stwierdziło, że ze sporządzonej analizy urbanistycznej wynika, że szerokość frontu działki od strony drogi publicznej wynosi 35 m, a granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 105 m w każdą stronę od granic terenu inwestycji. W tak wyznaczonym obszarze znalazła się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa usługowa oraz zabudowa gospodarcza. Planowana inwestycja będzie zatem kontynuację funkcji istniejącej w obszarze analizowanym. Wątpliwości organu odwoławczego w dalszym ciągu budzi jednak prawidłowość ustalenia poszczególnych parametrów inwestycji. Kolegium zauważyło, że większość parametrów podlegających ustaleniu w decyzji o warunkach zabudowy jest ustalana na podstawie średnich wartości danego parametru z obszaru analizowanego. Jeżeli parametr ten ma być wyznaczony na zasadzie wyjątku od reguły, to uzasadnienie analizy w tym zakresie musi być rzetelne i przekonujące. Merytoryczne uzasadnienie odstępstwa od reguł nawiązywać powinno do zastanego porządku przestrzennego w okolicy planowanej nowej zabudowy. W zaskarżonej decyzji poszczególne parametry ustalono w następujący sposób: wskaźnik powierzchni zabudowy w przedziale od 0,18 do 0,26 przy średniej 0,26; szerokość elewacji frontowej od 14 m do 16 m przy średniej 10 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - od 5 m do 8 m przy średniej 5 m; wysokość do kalenicy od 8 m do 9 m, przy średniej 6 m. Z powyższego wynika, że żaden z parametrów nie został ustalony na podstawie średniej z obszaru analizowanego, a jednocześnie brak jest przekonującego uzasadnienia dla zastosowania odstępstwa. Kolegium przyznało, że w analizie starano się wykazać powody odstępstwa od średnich, jednak nie jest to wystarczające. Organ odwoławczy podniósł, że powody i przesłanki odstępstwa od zasady wyznaczania parametrów i wskaźników muszą być precyzyjnie, szczegółowo, rzetelnie i przekonująco uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy, albowiem tylko wtedy będzie możliwa ocena, czy tak określone wskaźniki służą zachowaniu ładu przestrzennego. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że nie do zaakceptowania jest stanowisko, że dla zachowania ładu przestrzennego wystarczy, by określony parametr jedynie występował (choćby jednostkowo) w obszarze analizowanym. Przeczy temu treść regulacji, określonej rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), która formułuje zasady ustalania wskaźników zabudowy, nie dopuszczając tak dalekiej swobody. Za nieprawidłowe Kolegium uznało też ustalenie przez organ I instancji parametrów inwestycji w tzw. "widełkach". Wskazało że przepisy § 4-8 cytowanego rozporządzenia nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na plus lub minus. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sprzeciw od powyższej decyzji wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie B. K. (dalej jako: "skarżąca"). Podniosła, że nie zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji, Kolegium niewłaściwie uznało, że przyjęte w decyzji odstępstwa od średnich parametrów są niewystarczająco uzasadnione. Zdaniem skarżącej jest to teza niepoparta żadnymi merytorycznymi argumentami i bardzo subiektywna. Kolegium nie wskazało czego oczekuje, aby uzasadnienie uznać za przekonujące. Skarżąca uważa, że autor analizy urbanistycznej dokonał szczegółowej oceny otaczającej zabudowy, a określone przez niego wskaźniki nie są wartościami jednostkowymi, występującymi sporadycznie na danym terenie. Urbanista wymienił konkretne działki, na których znajdują się budynki o podobnych parametrach, wskazując procentowy udział takiej zabudowy. Czytając uzasadnienie analizy trudno jest uznać, że jest ono niewystarczające, nierzetelne lub mało precyzyjne. W przekonaniu skarżącej cytowane rozporządzenie nie zakazuje stosowania tzw. "widełek" przy określaniu poszczególnych parametrów. Konkretne wartości, bez możliwości jakiejkolwiek tolerancji, ustalone na etapie decyzji o warunkach zabudowy, nie tylko ograniczają nadmiernie swobodę projektanta przy projektowaniu danego budynku, ale również komplikują proces budowy i oddania budynku do użytkowania. Zarzuciła, że uchylenie decyzji prowadzi jedynie do niepotrzebnego przewlekania postępowania, które trwa już 3,5 roku. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a, strona może wnieść sprzeciw. W myśl z art. 64c § 1 i 2 p.p.s.a. sprzeciw od decyzji wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu określa przepis art. 64e p.p.s.a., wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, że decyzja kasatoryjna będzie uzasadniona, gdy organ odwoławczy nie dysponuje wystarczającymi ustaleniami faktycznymi, które pozwoliłyby mu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Rozważając celowość zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. zawsze należy mieć na uwadze, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim rozstrzygnąć sprawę co do istoty, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasatoryjnej. Rozstrzygnięcie kasatoryjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasatoryjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja jest dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. W wyroku z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1781/17 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że rozstrzygając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym decyzja kasatoryjna ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Taki sposób rozstrzygnięcia determinuje również sposób przeprowadzenia kontroli jej legalności dokonywanej przez sąd. Skoro decyzja kasatoryjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, to możliwości rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego podlegają w tych sytuacjach istotnemu ograniczeniu, albowiem sąd dokonuje kontroli legalności tego rodzaju rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W związku z powyższym rozstrzygnięcia Sądu wymagało, czy powoływane przez organ odwoławczy okoliczności rzeczywiście uzasadniały w realiach niniejszej sprawy zwrot sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium podało dwa powody uchylenia decyzji organu I instancji. Po pierwsze, zakwestionowało prawidłowość przyjętych parametrów, wskazując, że uzasadnienie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest przekonujące. Kolegium przyznało, że w analizie starano się wykazać powody odstępstw od średnich wartości, jednak niewystarczająco. Konfrontując stanowisko Kolegium z treścią analizy nie sposób się zgodzić, aby sporządzona została ona zbyt ogólnikowo, zawierała lakoniczne stwierdzenia, czy też niezbyt wnikliwie przedstawiała zagospodarowanie działek znajdujących się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. Wbrew twierdzeniom Kolegium, część graficzna i opisowa analizy pozwala na ocenę czy ustalone parametry służą zachowaniu ładu przestrzennego. Z załączonej do decyzji organu I instancji mapy wynika, że wnioskowany teren znajduje się w centrum miejscowości, jest otoczony ze wszystkich stron liczną zabudową o zróżnicowanych parametrach. Autor analizy wyszczególnił i opisał 48 nieruchomości ze znajdującymi się na nich budynkami. Podał dlaczego i na jakiej podstawie przyjął odstępstwa od ustalonej średniej. Podał jakie budynki uzasadniały przyjęte dla wnioskowanej inwestycji parametry. Słusznie skarżąca wskazała, że wyznacznikiem nie była tylko jedna nieruchomość. Podniesione przez autora analizy urbanistycznej argumenty pozwalały na zweryfikowanie słuszności zajętego stanowiska, a w szczególności na dokonanie przez organ odwoławczy samodzielnej subsumcji poczynionych niewadliwie ustaleń faktycznych pod mające w sprawie zastosowanie przepisy § 4-8 cytowanego rozporządzenia. Przypomnieć należy, że rolą organu rozpatrującego wniosek o wydanie warunków zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z obowiązującym w tym zakresie krajowym porządkiem prawnym. Pierwszy z tych warunków dotyczy spełnienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."). Zgodnie z tym unormowaniem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Unormowanie to wymaga dostosowania nowej zabudowy do zastanego w danym miejscu stanu dotychczasowej zabudowy, jej cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 u.p.z.p. i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż w pojęciu działki sąsiedniej mieszczą się nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale także te nieruchomości, które wprawdzie nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności, ale znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość (por. wyroki NSA: z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 539/19; z 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 502/13; z 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 997/06; z 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, publ. w CBOSA; por. także prof. Z. Niewiadomski - Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz, wyd. 2 C.H. Beck, W-wa 2005, str. 493 – 499). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż działką sąsiednią w rozumieniu omawianego przepisu jest każda działka, znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego wyznaczanego na podstawie przepisu § 3 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, publ. w CBOSA). Rozporządzenie to ma w sprawie zastosowanie w brzmieniu sprzed jego zmiany, na mocy § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dniem 3 stycznia 2022 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 2399). Przepis § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2003 r. stanowi, że dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., zaś granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji przeprowadził wymaganą analizę w zakresie spełnienia warunków z art. 61 u.p.z.p. i określił parametry wnioskowanej zabudowy. W sprawie nie budzi wątpliwości spełnienie warunku kontynuacji funkcji przez wnioskowaną zabudowę jednorodzinną. Kolegium uznało jednak uzasadnienie analizy dla przyjętych parametrów za niewystarczające, wskazując przy tym, że nie do zaakceptowania jest stanowisko, że dla zachowania ładu przestrzennego wystarczy, by określony parametr jedynie występował (choćby jednostkowo) w obszarze analizowanym. Nie można się zgodzić z takim twierdzeniem. Zauważyć trzeba, że celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zapobieganie rozproszeniu zabudowy jak i powstrzymanie zabudowy, której funkcji nie da się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjmuje się, że na danym terenie mogą występować różne funkcje. Warunkiem takiego rozwiązania jest ustalenie, iż funkcje te wzajemnie się nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (por. wyrok NSA z 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2551/11; z 10 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 1649/16, publ. w CBOSA). W wyroku z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1334/09 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy z uwagi na funkcję zabudowy może być wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą można byłoby racjonalnie uzasadnić. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (tak: NSA w wyrokach z 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 502/13/, 28 kwietnia, sygn. akt II OSK 539/19, publ. CBOSA). Tak jak dopuszczalne jest występowanie na analizowanym obszarze kilku różnych funkcji, które nie będą ze sobą kolidowały, tak samo dopuszczalne jest występowanie w sąsiedztwie zabudowy o zróżnicowanych parametrach, jeżeli nie naruszy to ładu przestrzennego. W wyroku z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1462/21 (publ. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wyjaśnił, że wymagania dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej, tj. wymaga od niej identycznych parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Kontynuacja wskaźników, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii ładu przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 3 sierpnia 2021 r., II OSK 519/21, CBOSA). Stąd też w rozporządzeniu, w odniesieniu do większości wskaźników, pozostawiono możliwość odstępstwa od wartości średnich ustalonych w trakcie analizy. Podstawowym kryterium oceny legalności odstępstw od wartości średnich jest to, czy odstępstwa te służą realizacji ładu przestrzennego. Stąd też określenie ostatecznych wartości poszczególnych wskaźników urbanistycznych oraz architektonicznych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie jest wynikiem prostych wyliczeń matematycznych, ale rezultatem indywidualnych analiz przeprowadzonych przez osobę mającą wiadomości specjalne (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), uwzględniających specyfikę danego zamierzenia inwestycyjnego oraz konkretnych uwarunkowań urbanistycznych i architektonicznych w sąsiedztwie terenu inwestycji. W rozpoznawanej sprawie uprawniony urbanista dokonał wyczerpującej analizy poszczególnych parametrów zabudowy, wyjaśniając, jakie względy przemawiały za przyjęciem danych wartości. Rolą organu odwoławczego jest to stanowisko ocenić zgodnie z normą art. 80 k.p.a., czyli zweryfikować jego zgodność z obowiązującymi przepisami, zasadami logiki, doświadczenia życiowego, na podstawie całego zgromadzonego materiału dowodowego. Jeżeli Kolegium uważa, że przeprowadzona analiza nie daje podstaw do przyjętych wniosków, to powinno to wykazać w rozstrzygnięciu merytorycznym. Po drugie, wbrew stanowisku Kolegium, parametry danej inwestycji wyznaczone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie muszą być określone wyłącznie konkretną liczbą, lecz mogą być również określone przez wskazanie ich dolnej i górnej granicy, o ile wynika to z analizy funkcji oraz cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W wyroku z 6 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 72/21 (publ. w CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd o dopuszczalności określenia w decyzji parametrów nowej zabudowy przy użyciu sformułowań m.in. takich jak: "minimalnie - maksymalnie", "od - do". Zwykle bowiem w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne tak precyzyjne określenie poszczególnych parametrów zabudowy, gdyż to w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę dochodzi do ostatecznego i dokładnego ustalenia wymiarów projektowanego obiektu budowlanego. Jednocześnie określenie wielkości danego parametru przez oznaczenie tzw. "widełek" jest na tyle precyzyjne, że wiąże organ architektoniczno-budowlany na dalszym etapie procesu inwestycyjnego (por. wyroki NSA z: 17 maja 2021 r. II OSK 2316/18, 9 stycznia 2019 r. II OSK 379/18, 18 stycznia 2017 r. II OSK 1069/15, 21 października 2016 r. II OSK 91/15, 13 października 2021 r. II OSK 2914/18, publ. CBOSA). Niezależnie od powyższego, jeżeli Kolegium uważało za niedopuszczalne określenie parametrów zabudowy w "widełkach", to okoliczność ta nie uzasadniała rozstrzygnięcia kasacyjnego, gdyż w ramach kompetencji reformatoryjnych Kolegium mogło w tym zakresie rozstrzygnąć co do istoty. Zwłaszcza, że już po raz czwarty orzekało w sprawie na skutek wydawanych decyzji kasacyjnych, a postępowanie toczy się przeszło 3 lata, na co zasadnie zwróciła uwagę skarżąca. Mając powyższe na uwadze, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu w całości, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd rozpatrzył sprzeciw na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 64d § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 210 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od sprzeciwu.