II SA/Kr 1112/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi R. M. i M. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 22 czerwca 2023 r. znak: WI-I.7840.5.52.2023.JW w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. UZASADNIENIE II SA/Kr 1112/23 UZASADNIENIE Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr 381/6740.1/2023 z dnia 29 marca 2023 r., znak: AU-01-1.6740.1.643.2022.AFR, wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) - po rozpatrzeniu wniosku inwestorów M. S. i W. G. - zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: "Budowa 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących i 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną oraz zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.". Po rozpatrzeniu odwołania M. S. i R. M., w którym powołali się oni na "błędnie ustalony krąg stron i błędne oznaczenie obszaru oddziaływania obiektów stanowiących przedmiot inwestycji" oraz ograniczenia w zabudowie (w tym przebudowie i nadbudowie) działki nr [...] i możliwość jej zacienienia, Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 22 czerwca 2023 r., znak: WI-I.7840.5.52.2023.JW, wydaną na podstawie art. 105, art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775) oraz art. 80 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że określony przez organ pierwszej instancji krąg stron postępowania nie obejmował odwołujących się, albowiem obszar oddziaływania ustalono jako teren działek inwestycyjnych (nr [...] i nr [...]) oraz działki nr [...]. Tak określony krąg stron postępowania organ odwoławczy uznał za prawidłowy, wskazując przy tym na odległość projektowanej inwestycji od działki nr [...] (9,7 m), odległość między budynkami (17,8 m), wynikający z planu miejscowego brak możliwości rozbudowy (maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy to 30%, który zgodnie z pomiarem w Systemie Informacji Przestrzennej został już osiągnięty), wynikającą z planu miejscowego możliwość nadbudowy jedynie w niewielkim zakresie (maksymalna wysokość zabudowy to 11 m). Z analizy nasłonecznienia wynika, że wymogi minimalnego czasu nasłonecznienia są spełnione, natomiast według analizy przesłaniania projektowane budynki nie będą przesłaniać zabudowy na działce odwołujących się. Ewentualna przebudowa budynku istniejącego na działce odwołujących się nie doprowadzi do zmiany jego lokalizacji czy wymiarów zewnętrznych, a zatem obecna sytuacja nie ulegnie zmianie. Podsumowując, wobec braku ograniczeń przez projektowaną inwestycję zabudowy działki odwołujących się oraz niewykazania interesu prawnego, który w świetle art. 28 Pb uprawniałby do przyznania im statusu stron – nie doszło do ich pominięcia. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie R. M. i M. S., zarzucając jej naruszenie: 1) art. 28 ust. 2 Pb przez nieprzyznanie właścicielom działki nr [...] statusu strony, podczas gdy znajduje się ona w obszarze oddziaływania obiektu, gdyż znajdujące się w zachodniej części inwestycji obiekty mające zostać wybudowane na podstawie zaskarżonej decyzji wprowadzą ograniczenia w zabudowie sąsiedniej działki; 2) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pb przez oddalenie skargi na decyzję wydaną w oparciu o błędną wykładnię wskazanych przepisów i w konsekwencji przyjęcie błędnego kręgu stron; 3) art. 7 i art. 8 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, przejawiający się w dowolnej oraz błędnej interpretacji przepisów prawa; 4) art. 28, art. 77, art. 80, art. 84 i art. 86 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji z naruszeniem polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, a to przeprowadzenie postępowania z nieprawidłowym ustaleniem kręgu stron i akceptację dla naruszeń prawa. W uzasadnieniu skargi podnieśli m.in., że organ administracji nie może za projektem przyjąć ustalonych wskaźników bez udziału właścicieli działki, której zacienienie jest badane, albowiem taka ocena, czy normy nasłonecznienia zostały spełnione, byłaby iluzoryczna. Sam fakt, że inwestycja będzie oddziaływała (choćby w dozwolony sposób) na nieruchomość skarżących powoduje, że powinni oni mieć status strony. Skarżący powinni mieć na każdym etapie postępowania zapewnione wgląd do akt sprawy administracyjnej i kontrolę, czy np. założenia, jakie przyjął projektant i dokonane przez niego wyliczenia, także w zakresie przesłaniania, zacienienia czy w kwestiach wodnych dla obiektów istniejących, są prawidłowe. W oparciu o te zarzuty skarżący wnieśli o: (i) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, (ii) zasądzenie kosztów postępowania, (iii) wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi i podniósł m.in., że udział sąsiadów inwestycji w postępowaniu administracyjnym nie jest niezbędny celem oceny wpływu inwestycji na kwestie przesłaniania i nasłonecznienia nieruchomości sąsiadujących, albowiem w tym zakresie analizy przesłaniania i nasłonecznienia przygotowane zostały przez osoby legitymujące się niezbędnymi uprawnieniami budowlanymi (rysunki na stronach 37-40 w projekcie zagospodarowania terenu). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023.259 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Małopolskiego umarzająca postępowanie odwoławcze (po rozpatrzeniu odwołania M. S. i R. M.) od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa zatwierdzającej projekt architektoniczno-budowlany oraz projekt zagospodarowania działki i udzielającej pozwolenia na budowę 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących i 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną oraz zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.. Spór w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy skarżący powinni zostać uznani przez organ za stronę kontrolowanego postępowania i czy w związku z tym organ powinien rozpoznać ich odwołanie merytorycznie, zamiast umorzyć postępowanie odwoławcze. Bezsporne jest, że Skarżący są właścicielami działki nr [...], która od strony północno – wschodniej sąsiaduje z działką, na której realizowana będzie inwestycja. Krąg stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę określa się na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej zwanej u.p.b.). Z przepisu tego wynika, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Powyższy przepis wyróżnia dwie przesłanki, od których wystąpienia zależny jest status jednostki jako strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę: odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości oraz położenie nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 u.p.b. i jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Z regulacji powyższej wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć obszar w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy i konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Niezbędne jest zatem wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10.03.2021 r. sygn. II OSK 403/21, z 16.05. 2019 r. sygn. II OSK 1655/17, z 25.09.2018 r. sygn. II OSK 2352/16). Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania, będzie się zatem materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2022 r., II OSK 2043/19, LEX nr 3392388). Przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 p.b., czyli powodujące ograniczenia w zagospodarowaniu otoczenia wynikające z odrębnych przepisów (por. II OSK 2013/20). Zgodnie z powyższymi poglądami, możliwe ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących przez projektowaną inwestycję zostały przez organ odwoławczy szczegółowo przeanalizowane z uwzględnieniem zarówno ustaleń obowiązującego w tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zastanego stanu zabudowanej nieruchomości skarżących jak i przepisów prawa. Jak wynika z mapy projektu zagospodarowania terenu, nieruchomość skarżących zabudowana jest domem jednorodzinnymi zabudowie bliźniaczej, i stanowi jeden z czterech "bliźniaków" o identycznych (lub bardzo zbliżonych) parametrach. Projektowana zabudowa ma podobny charakter, przy czym w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżących znają się domy jednorodzinne wolnostojące. Projektowana inwestycja znajduje się na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie - Zachód" w Krakowie (uchwała Nr XCII/2413/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 10.01.2018 r.) , położona w terenach oznaczonych symbolem MN.14 - tereny zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i w symbolu MN/U.9 - tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej oraz w symbolu KDD.6 - tereny dróg publicznych. Działka skarżących również położona jest w terenie oznaczonym symbolem MN.14. Zgodnie z § 19 MPZP wskaźnik powierzchni zabudowy dla tego terenu wynosi maksymalnie 30 %. Jak wskazał organ, po dokonaniu pomiaru narzędziem w Systemie Informacji Przestrzennej dla Miasta Krakowa ustalono, że na działce skarżących wskaźnik ten został osiągnięty, zatem nie ma możliwości dalszej rozbudowy budynku zwiększającej ten parametr. Maksymalna wysokość budynków mieszkalnych w obszarze MN.14 wynosi 11 m, więc ewentualna nadbudowa budynku skarżących nie może przekroczyć tej wartości, która obecnie wynosi nieco ponad 10 m (10,17m). Projektowane budynki mieszkalne jednorodzinne będą miały wysokość 10,32 m, a położone będą w odległości 9,7 m od granicy działki obr. 33 oraz w odległości 17,8 m od budynku usytuowanego na działce skarżących nr [...]. W tomie I projektu zagospodarowania terenu na k. 38-40 znajduje się analiza nasłonecznienia i zacieniania istniejącej i projektowanej zabudowy, sporządzona przez arch. K. C., z której jednoznacznie wynika, że dla wszystkich okien budynku skarżących znajdujących się na jego parterze (zatem tym bardziej na wyższej kondygnacji) nie będzie występował problem zacieniania czy też niedostatecznego nasłonecznienia. Wobec zatem obiektywnego braku możliwości rozbudowy budynku skarżących powodującego zmianę wymiarów czy lokalizacji tego budynku (w ramach parametrów wynikających z obowiązującego planu miejscowego) oraz wobec możliwości nieznacznej tylko nadbudowy budynku skarżących (do wysokości 11 m), nie zmienią się warunki nasłonecznienia w sąsiedztwie, gdyż obiektywnie nie ma możliwości wygenerowania ponadnormatywnego zacienienia. Nadto projektowane sieci i przyłącza poszczególnych mediów biegną bezpośrednio z ul. [...] poprzez działkę inwestycyjną. W tej sytuacji słusznie Wojewoda Małopolski nie odnalazł żadnego przepisu, z którego mogłyby wynikać ograniczenia w zabudowie działki skarżących, co z kolei mogłoby ich uprawniać do posiadania statusu strony postępowania w kontrolowanym postępowaniu. Z treści skargi wynika, że jedyną okolicznością, która niepokoi skarżących jest kwestia zacieniania i nasłonecznienia ich budynku. Jednak organ prawidłowo ustalił, że nie tylko analiza nasłoneczniania, ale również odległości miedzy istniejącymi i projektowanymi budynkami (17,8m) wskazuje na spełnienie przepisów technicznych dotyczących minimalnego czasu nasłonecznienia, nadto z analizy tej wynika, że istniejącej zabudowy, w tym budynku skarżących, projektowane budynki nie będą przesłaniać. Analizy te zostały sporządzone przez uprawniona osobę, są czytelne, rzetelne i poddają się kontroli sądu. Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie organy miały ułatwioną ocenę wpływu inwestycji na możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżących, a to wobec położenia zarówno budynku skarżących jak i projektowanej inwestycji na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz istniejącej już zabudowy działki skarżących. Okoliczność ta powoduje, że znając istotne parametry istniejącej i projektowanej zabudowy oraz przeznaczenie i możliwości zabudowy działki skarżących wynikające z obowiązującego planu miejscowego, określenie możliwości inwestycyjnych działki skarżących, a w ślad za tym ewentualnych ograniczeń w tym zakresie, jest znacznie łatwiejsze niż w przypadku gdy teren sąsiadujący z inwestycją nie jest objęty żadnym obowiązującym planem miejscowym i dodatkowo niezabudowany. Prawdą jest, co podnoszą skarżący, że co do zasady badanie wpływu nowoprojektowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie w kontekście ograniczeń w ich zabudowie następuje w obecności właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przyjmuje się bowiem w orzecznictwie sadów administracyjnych, że źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 u.p.b. jest nie tylko realna, ale również potencjalna możliwość wystąpienia ograniczeń w zabudowie. Jednak w niniejszej sprawie sytuacja faktyczna w terenie, o której już była mowa powyżej, jednoznacznie wskazuje na brak jakiejkolwiek, również potencjalnej, możliwości wprowadzenia tego rodzaju ograniczeń przez projektowaną inwestycję. Nie ma w tej sprawie bowiem takiej sytuacji ( która zdarza się stosunkowo często), że wszystkie minimalne lub maksymalne parametry nowej zabudowy, dopuszczone obowiązującymi przepisami, spełnione są z dokładnością co do paru centymetrów, a projekt opiera się prawie w całości na odstępstwach od reguł ogólnych zawartych np. w przepisach rozporządzenia dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie . Podsumowując należy wskazać, że Sąd -w ślad za organem- nie znalazł podstaw do ustalenia, że nieruchomość skarżących mogłaby znaleźć się w obszarze, na którym przepisy szczególne, w związku z planowaną inwestycją, wprowadzałyby ograniczenia w zabudowie. W okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy prawidłowo zatem umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.