II SA/Bd 754/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA J. Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu [...] grudnia 2024 r. ze skargi [...] na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS na rzecz skarżącej kwotę [...](czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego UZASADNIENIE Skarżąca G. W. złożyła wniosek o świadczenie wychowawcze na dziecko: N. W. – P., na okres świadczeniowy od [...] czerwca 2023 r. do [...] maja 2024 r. Do wniosku załączyła postanowienie Sądu Rejonowego w G., sygn. akt III Nsm 1444/16 z [...] marca 2017 r., w którym sąd orzekł o ograniczeniu K. W. i D. P. władzy rodzicielskiej nad dzieckiem. Jednocześnie sąd powierzył pieczę nad dzieckiem G. W.. P. z [...] maja 2023 r. Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodzin Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wezwało wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku i nadesłania w terminie 30 dni od daty otrzymania wezwania, zaświadczenia z Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie albo od innego organizatora pieczy zastępczej, które potwierdza umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej wraz z datą umieszczenia. W odpowiedzi na powyższe, pismem z [...] czerwca 2023 r. zainteresowana potwierdziła, że nie sprawuje pieczy zastępczej nad dzieckiem. Jednocześnie wskazała, że wcześniej, na podstawie tych samych dokumentów ZUS przyznał jej prawo do świadczenia wychowawczego na okres 2022/2023. Wobec powyższego, decyzją z [...] czerwca 2023 r., znak sprawy [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodzin (zwany dalej "ZUS") odmówił G. W. przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko: N. W. – P. wskazując, iż Skarżąca nie należy do osób o których mowa w art. 4 ust. 2 10 ustawy z dnia [...] lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2023 r., poz. 810, zwanej dalej "u.p.p.w.d."). W odwołaniu od powyższej decyzji G. W. wskazała, iż zaskarżona decyzja jest krzywdząca dla jej wnuka, a ponadto, że wcześniej, na podstawie tych samych dokumentów ZUS przyznał jej prawo do świadczenia wychowawczego na okres 2022/2023. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] czerwca 2024 r., znak sprawy [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ stwierdził, że w toku postępowania odwoławczego na podstawie posiadanej przez ZUS dokumentacji, w tym ww. postanowienia sądu, ustalono, że jako babci dziecka: N. W. - P. powierzono stronie pieczę nad nim, jednakże piecza ta nie ma charakteru pieczy zastępczej. Postanowienie to nie stanowi podstawy do uznania za opiekuna prawnego, którego sąd opiekuńczy ustanawia na podstawie art. 145-153 K.r.o. Ponadto nie można uznać odwołującej jako opiekuna faktycznego ww. dziecka, ponieważ w sprawie nie przedłożono dokumentów potwierdzających skierowanie wniosku do sądu o przysposobienie dziecka, o którym mowa w art. 4 ust. 2 ww. w zawiązku z art. 2 pkt. 10 u.p.p.w.d. W tej sytuacji zgodnie z unormowaniem wynikającym z art. 4 ust. 2 oraz art. 13 ust 1. U.p.p.w.d., które ZUS jako organ I stopnia, a także Prezes ZUS jako organ odwoławczy, interpretują z uwzględnieniem zasad wykładni literalnej, uznać należy, że wnioskodawczyni nie jest uprawniona uzyskania świadczenia wychowawczego na ww. dziecko jaki i do złożenia wniosku o świadczenie. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że w oparciu o akta sprawy dotyczące świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy od [...] czerwca 2022 r. do [...] maja 2023 r. na wskazane dziecko ustalono, że prawo do ww. świadczenia zostało uchylone decyzją z [...] czerwca 2023 r., znak: [...] z przyczyn analogicznych jak wskazane wyżej. W skardze do Sądu G. W. zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d polegające na dokonaniu błędnej, bowiem opartej wyłącznie o wykładnię językową, wykładni tych przepisów i ustaleniu, że Skarżąca nie należy do kręgu osób uprawnionych do pobierania świadczenia wychowawczego w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nadrzędne znaczenie powinny mieć charakter i cel tego świadczenia, a nie literalne brzmienie przepisu, zatem organ przy dokonywaniu wykładni art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 10 ustawy winien oprzeć się na wykładni systemowej i celowościowej, odnosząc się także bezpośrednio do Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i Konwencji o Prawach Dziecka; 2. art. 32 ust. 1, art. 72 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka polegające na błędnym uznaniu, że Skarżącej jako osobie sprawującej pieczę nad dzieckiem na podstawie prawomocnego postanowienia sadu rodzinnego nie przysługuje świadczenie wychowawcze w sytuacji, gdy zasady konstytucyjne oraz przepisy Konwencji o Prawach Dziecka ustawiające obowiązek opieki Państwa nad dzieckiem prowadzą do przyjęcia, że osoba odpowiedzialna za dobro dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad dzieckiem ma prawo do domagania się od Państwa wszelkiej pomocy w jej sprawowaniu; Ponadto Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanej dalej "k.p.a."), poprzez brak podjęcia przez Organ wszelkich czynności zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, skutkującego brakiem ustalenia przez Organ, że Skarżąca sprawuje bieżącą opiekę nad małoletnim N. W. - P. oraz ponosi koszty utrzymania dziecka, które to okoliczności mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; 2. art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej i sprzecznej z zasadami logiki oceny materiału dowodowego, w szczególności postanowienia Sadu Rejonowego, Wydział III Rodzinny i Nieletnich w G. z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie III Nsm 1444/16 i tym samym błędne ustalenie, że Skarżąca nie należy do grona osób uprawnionych do ubiegania się o świadczenie wychowawcze w sytuacji, gdy to uprawnienie dla Skarżącej wynika już z samej treści punktu 2 ww. orzeczenia; 3. art. 7a k.p.a. polegającym na braku rozstrzygnięcia przez Organ wątpliwości co do treści przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie na korzyść Skarżącej; 4. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które Organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówi wiarygodności i mocy dowodowej, a w szczególności powodów dla których Organ nie uwzględnił postanowienia Sądu Rejonowego, Wydział III Rodzinny i Nieletnich w G. z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie III Nsm 1444/16, ani nie ustalił w oparciu o gromadzony materiał dowodowy istotnych okoliczności faktycznych co do sprawowania przez Skarżąca bieżącej pieczy nad N. W. -P., pokrywania przez Skarżąca kosztów utrzymania i wychowania małoletniego, a także przysługiwania Skarżącej uprawnienia do pobierania należnych dziecku świadczeń oraz alimentów; W świetle powyższych zarzutów, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenia również decyzji organu I instancji w całości. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżąca zwróciła uwagę na zauważalne błędy Organu, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołuje, co prawda, postanowienie Sądu Rejonowego w G., jednak dokonuje błędnej oceny tego dowodu i nie wyprowadza z tego postanowienia logicznych wniosków. Z przywołanego fragmentu wynika bowiem uprawnienie Skarżącej do pobierania świadczenia wychowawczego w aspekcie podmiotowym. Dodatkowo, świadczenie wychowawcze jest prawem przysługującym osobie faktycznie sprawującej nad dzieckiem pieczę i ponoszącej koszty jego utrzymania z własnego majątku, zatem powinno by przyznawane z uwzględnieniem ww. okoliczności oraz po szczegółowej analizie treści orzeczenia sadu rodzinnego, z którego wynika sytuacja dziecka. Tymczasem Organ w ocenie Skarżącej pominął okoliczności istotne dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a nadto nie odniósł się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji administracyjnej, co stanowi o istotnym naruszeniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie to właśnie Skarżąca rzeczywiście sprawuje bieżąca opiekę nad małoletnim Nikodemem, obejmującą realizację obowiązków w zakresie jego wychowania, zapewnienia mu bezpieczeństwa, rozwoju emocjonalnego, fizycznego i społecznego, a także obowiązków z zakresie zdrowia dziecka, jego edukacji, wyżywienia, utrzymania itp. Skarżąca ponosi jednocześnie wszelkie koszty utrzymania małoletniego, który u niej zamieszkuje, a mimo to nie uzyskuje wsparcia ze środków publicznych. Skarżąca podkreśliła, że uwzględniając uregulowania Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka, w orzecznictwie sądów administracyjnych za nieuzasadnione uznano ustawowe wykluczenie z możliwości przyznania świadczenia wychowawczego osoby sprawujące bieżąca piecze nad dzieckiem. Powierzenie bowiem przez państwo bieżącej pieczy nad dzieckiem oznacza podjęcie w ramach tej opieki obowiązków w zakresie wychowania dziecka, zapewnienia mu bezpieczeństwa, zdrowia, wyżywienia, szkoły, utrzymania (a więc również dochodzenia należnych dziecku świadczeń, w tym świadczenia wychowawczego), czyli wszystkiego tego, co łączy się z faktycznym, codziennym sprawowaniem bieżącej opieki na dzieckiem. W odpowiedzi na skargę Prezesa ZUS wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a ). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z akt sprawy organ odmówił stronie przyznania świadczenia wychowawczego z uwagi na fakt, że nie należy do kategorii podmiotów uprawnionych do jego pobierania na podstawie art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. Bezspornym w sprawie jest, że Skarżąca sprawuje bieżącą pieczę nad małoletnim, co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Sądu Rejonowego w G., sygn. akt III Nsm 1444/16 z [...] marca 2017 r., w którym sąd orzekł o ograniczeniu K. W. i D. P. władzy rodzicielskiej nad dzieckiem. Jednocześnie sąd powierzył pieczę nad dzieckiem G. W. oraz upoważnił ją m.in. do pobierania należnych dziecku świadczeń oraz alimentów. Zgodnie z powołanym art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. świadczenie wychowawcze przysługuje: 5. matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, albo 6. opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego, albo 7. opiekunowi prawnemu dziecka, albo 8. dyrektorowi domu pomocy społecznej. Ustawodawca w art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d. zawarł definicję opiekuna faktycznego dziecka, którym jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym związanych z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Pomimo tego, że zgodnie z powołanym przepisem, świadczenie powinno iść niejako za dzieckiem, przyjmując jedynie wykładnię literalną z ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dziecka, możliwości uzyskania wsparcia w opisanym zakresie byliby pozbawieni faktyczni opiekunowie dziecka sprawujący nad nim bieżącą pieczę, w sytuacji, gdy sprawowanie tej pieczy wynika z orzeczenia sądowego. Zaznaczyć należy, że spór jaki powstał w związku z wykładnią art. 4 ust. 2 i art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d. w sytuacji, gdy z wnioskiem o przyznanie świadczenia wychowawczego występuje osoba, której sąd opiekuńczy powierza sprawowanie bieżącej pieczy nad małoletnim dzieckiem był już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje jako swój pogląd płynący z orzecznictwa, że przepisy u.p.p.w.d. w sposób nierówny i niedostateczny chronią prawa dzieci i ich rzeczywistych opiekunów, co nie powinno mieć miejsca w państwie prawa (por. wyroki NSA z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 203/19, WSA w Łodzi z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 533/18, WSA w Krakowie z 29 listopada 2017 r. sygn. III SA/Kr 1140/17, WSA w Łodzi z 14 września 2017 r.). Zgodnie z art. 8 Konstytucji RP, Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, zaś jej ust. 2 stanowi, że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Z kolei art. 72 ust. 1 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Każdy ma prawo żądać od organów władzy publicznej ochrony dziecka przed przemocą, okrucieństwem, wyzyskiem i demoralizacją. Zgodnie zaś z jego ust. 2 dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Zdaniem Sądu osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której państwo powierzyło bieżącą pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem na mocy orzeczenia sądowego, ma nie tylko prawo skutecznego domagania się pomocy, ale państwo ma obowiązek tę pomoc zapewnić, w tym również pomoc materialną, a więc przynajmniej w zakresie częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka. Niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia wychowawczego wyłącznie do osób, które z jednej strony, faktycznie opiekują się dzieckiem, a z drugiej, jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Regulacja taka pomija bowiem osoby, które na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem. Należy także podkreślić, że odmowa przyznania świadczenia wychowawczego osobie sprawującej bieżącą pieczę nad dzieckiem narusza standardy w zakresie obowiązku równego traktowania podmiotów prawa. Z zasady równego traktowania wynika nakaz równego, czyli jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą relewantną cechą. Zróżnicowanie bowiem w traktowaniu podmiotów prawa jest dopuszczalne, ale tylko z uwagi na jasno sformułowane obiektywne kryterium. Kryterium to musi mieć charakter relewantny, czyli pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma. Należy stwierdzić, że tego właśnie wymogu nie spełnia kryterium przyjęte przez ustawodawcę w art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d., albowiem pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia wychowawczego, tych które na mocy orzeczenia sądu sprawują bieżącą pieczę nad dzieckiem pozostaje w sprzeczności z celem tej ustawy i celem świadczenia wychowawczego, którym jest częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Stąd też wprowadzając odstępstwo od zasady równości ustawodawca nie może się tylko ograniczyć do jasnego (w sensie językowym) sformułowania kryterium, ale przede wszystkim przyjęte kryterium musi pozostawać w bezpośrednim związku z celem przyjętej regulacji (wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 202/19). Podkreślenia również wymaga, że odmowę przyznania świadczenia wychowawczego przez organ administracyjny osobie, która sprawuje bieżącą pieczę nad dzieckiem na podstawie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci należy również interpretować w świetle obowiązków wynikających dla państwa z ratyfikowanej Konwencji o Prawach Dziecka. Szczególnie należy podkreślić, że jej art. 20 stanowi, iż dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, nadrzędną zasadą powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji). Istotny jest również art. 27 ust. 3 Konwencji, który przewiduje, że Państwa-Strony, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, będą podejmowały właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz będą udzielały, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy, szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań. Uwzględniając powyższe uregulowania Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka, w orzecznictwie sądów administracyjnych za nieuzasadnione uznano ustawowe wykluczenie z możliwości przyznania świadczenia wychowawczego osoby sprawującej bieżącą pieczę nad dzieckiem w oparciu o orzeczeniu sądu. Powierzenie bowiem przez Państwo bieżącej pieczy nad dzieckiem oznacza podjęcie w ramach tej opieki obowiązków w zakresie wychowania dziecka, zapewnienia mu bezpieczeństwa, zdrowia, wyżywienia, szkoły, utrzymania (a więc również dochodzenia należnych dziecku świadczeń, w tym świadczenia wychowawczego), czyli wszystkiego tego, co łączy się z faktycznym, codziennym sprawowaniem bieżącej opieki na dzieckiem. W związku z powyższym Sąd uznał, że pozbawienie przez organ małoletniego pozostającego pod faktyczną pieczą babci: G. W. - dostępności do świadczenia wychowawczego i tym samym odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia w oparciu o literalną wykładnię art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 10 u.p.p.w.d., nie uwzględnia istoty świadczenia wychowawczego oraz praw wynikających z Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka, a tym samym stanowi naruszenie mających zastosowanie w sprawie przepisów u.p.p.w.d., które winny być interpretowane z uwzględnieniem Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka. Za nieuzasadnioną uznać należy taką wykładnię art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 10 u.p.p.w.d., której rezultatem jest ograniczenie dostępności osób odpowiedzialnych za utrzymanie dziecka i faktycznie się nimi opiekującymi do świadczeń rodzinnych, w szczególności do świadczenia wychowawczego, mającego na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 153 p.p.s.a. sąd orzekający zobowiązuje organ do uwzględnienia w trakcie ponownego orzekania oceny prawnej oraz wskazań wyrażonych w niniejszej sprawie. O kosztach (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800)