I OSK 1425/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2693/19 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia 17 października 2019 r. nr DLI-V.4615.95.2019.MP w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i umorzyć postępowanie sądowe; 2. zwrócić na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uiszczony wpis od skargi w kwocie 127 (sto dwadzieścia siedem) złotych; 3. odstąpić od zasądzenia od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2693/19 uchylił zaskarżoną przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z 17 października 2019 r. nr DLI-V.4615.95.2019.MP oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z 28 grudnia 2018 r. nr 5083/2018 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda Mazowiecki decyzją z 28 grudnia 2018 r. nr 5083/2018 orzekł: - w pkt. 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości 30 744,00 zł na rzecz W. i T. W. pozostających we wspólności majątkowej małżeńskiej za prawo własności nieruchomości położonej w powiecie [...], w gminie [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,1045 ha i nr [...] o pow. 0,0785 ha, przeznaczonej pod budowę drogi [...] [...] na odcinku [...]; - w pkt. 2 o powiększeniu kwoty odszkodowania określonej w pkt 1 decyzji o 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę [...] zł z tytułu wydania nieruchomości zarządcy drogi w terminie uprawniającym do powiększenia wysokości odszkodowania; - w pkt. 3 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania ustalonego w pkt. 1 i 2, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Organ I instancji ustalił, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z 8 maja 2018 r. nr 13/11/2018 znak: Wl-ll.7820.1.11.2017.AC o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na opisanej wyżej nieruchomości stała się ostateczne w dniu 14 czerwca 2018 r. Od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 28 grudnia 2018 r. odwołanie złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, podnosząc wadliwość sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju decyzją z 17 października 2019 r. nr DLI-V.4615.95.2019.MP utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jak wskazał organ II instancji, podstawą dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości był operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. S., którego aktualność została potwierdzona nadaniem klauzuli aktualizacyjnej 16 września 2019 r. Minister opisał operat szacunkowy i wskazał, że organ dokonał oceny operatu mając na względzie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie". Organ uznał, że operat sporządzony przez T. S. jest prawidłowy, nie zawiera błędów logicznych ani rachunkowych. Biegła prawidłowo zastosowała zasadę korzyści wyrażoną w art. 134 u.g.n., wychodząc z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Tym samym, jeżeli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 ww. ustawy), lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania, wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 ww. ustawy). Zdaniem Ministra, w związku z faktem, że przedmiotowa nieruchomość zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona pod tereny rolne, biegła prawidłowo przeanalizowała transakcje nieruchomościami rolnymi oraz transakcje nieruchomościami drogowymi. W wyniku dokonanej analizy autorka operatu stwierdziła, że cel wywłaszczenia zwiększa wartość nieruchomości. Tym samym, w ocenie organu, rzeczoznawca majątkowy prawidłowo przyjęła do porównania transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu zgodnym z celem wywłaszczenia, tj. o przeznaczeniu drogowym. Z tego względu, w opinii Ministra, operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie wypełnia dyspozycję przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia w związku z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., a więc może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego nieprawidłowego przyjęcia przez biegłą cech rynkowych "lokalizacja szczegółowa" oraz "sąsiedztwo i otoczenie", Minister wskazał, że przepis art. 153 u.g.n. nie wskazuje konkretnych cech rynkowych nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównawczych, które powinny być przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego. Jeżeli zatem biegły w toku wyceny uzna, że jakaś cecha nieruchomości nie ma wpływu na jej wartość, to bezcelowe jest przyjmowanie tej cechy do analizy, czy też nawet literalne wskazywanie o jej nieprzydatności. Jak wyjaśnił organ, czynności dokonywane w tym zakresie przez biegłego mają charakter specjalistyczny. Stąd, ani strona, ani organ nie mają podstaw do ich kwestionowania. Zatem, dobór cech rynkowych należy do wyłącznej kompetencji biegłego rzeczoznawcy. Organ odwoławczy uznał wyjaśnienia biegłej w tej materii za logiczne i spójne, i potraktował jak swoje. Minister zauważył też, że odwołujący się nie załączył do odwołania żadnego dowodu, mogącego świadczyć o wadliwości sporządzonej wyceny na potrzeby ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zasługuje na uwzględnienie, jednakże z przyczyn innych niż w niej wskazane. Sąd uznał, że organ dokonał niewłaściwej kontroli operatu szacunkowego, co było wynikiem przyjęcia przez organ błędnej wykładni prawa materialnego. Tym samym organ niewłaściwie przyjął, że w sytuacji, w której nieruchomość jest przeznaczona w planie miejscowym jako rolna można zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia przewidujący możliwość uwzględnienia w procesie wyceny cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z wyceny, przedmiotowa nieruchomość składa się z kilku działek, a w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, działki nr [...] i nr [...] znajdowały się na terenie RP – tereny rolne. Biegła zastosowała zasadę korzyści odsyłając do art. 134 ust. 4 u.g.n. Tymczasem, zasada korzyści ma zastosowanie tylko w sytuacji, gdy nieruchomość w planie lub studium jest przeznaczona pod drogę w części lub w całości. Jeżeli natomiast, tak jak w niniejszej sprawie, nieruchomość miała przeznaczenie rolnicze, zastosowanie znajduje § 36 ust. 3 rozporządzenia. W związku z tym, Sąd I instancji uznał, że skoro w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania wyrażonej w art. 134 ust. 4 u.g.n. zasady korzyści, to sporządzony operat nie mógł być podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania. Z uwagi na powyższe, Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, to jest art. 134 ust. 4 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia oraz z naruszeniem prawa procesowego, to jest art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju Pracy i Technologii zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest § 36 ust. 3 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć zastosowania art. 134 ust. 4 u.g.n. w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 80 K.p.a. i w związku z art. 134 ust. 4 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia przez błędne przyjęcie, że dokonano wadliwej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że przepis art. 134 ust. 4 u.g.n. wyraźnie obliguje rzeczoznawcę majątkowego do określenia, czy przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, czy też nie. Zatem, zgodnie z zasadą korzyści, odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na konkretny a nie dowolnie określony cel publiczny. Z tego względu, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, w sprawie za prawidłowe należało uznać porównanie nieruchomości rolnej do nieruchomości drogowych. Jak wynika z ustaleń dokonanych w toku postępowania, cel wywłaszczenia (realizacja inwestycji drogowej) zwiększył wartość nieruchomości rolnych. W opinii wnoszącego skargę kasacyjną, przepis § 36 rozporządzenia nie może wyłączyć zastosowania zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 4 u.g.n. Przepis § 36 rozporządzenia reguluje szczegółowo kwestię określania wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Jednakże, przepis ten nie może ograniczać obowiązku zastosowania art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., ponieważ jest zawarty w akcie niższego rzędu, tj. rozporządzeniu, będącym aktem wykonawczym do ustawy. Uznanie, że § 36 rozporządzenia zawiera normy modyfikujące przepisy ustawy (art. 134 ust. 3 i ust. 4 u.g.n.) oznaczałoby, że rozporządzenie w tej części narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zastosowanie tylko § 36 ust. 3 rozporządzenia, spowodowałoby znaczne zmniejszenie wartości szacowanej nieruchomości, a w konsekwencji przyznanego odszkodowania. Odszkodowanie nie może pomijać ewentualnego zwiększenia wartości nieruchomości w następstwie jej przeznaczenia na cel publiczny. Osoby wywłaszczone mają prawo uzyskać odszkodowanie adekwatne do istniejących możliwości zagospodarowania nieruchomości, ponieważ wartość nieruchomości determinowana jest nie tylko aktualnym sposobem korzystania z niej, ale także całym zakresem możliwości korzystania z niej w ramach obowiązującego prawa. Wartość nieruchomości jest pochodną jej inwestycyjnej atrakcyjności. W niniejszej sprawie, ustalając odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, organy miały przede wszystkim na względzie nadrzędną i podstawową regulację prawną dotyczącą odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, o której mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Powyższe prowadzi do wniosku, że niezasadny jest zarzut Sądu I instancji, jakoby organ naruszył w przedmiotowym postępowaniu przepisy prawa materialnego – art. 134 ust. 4 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia, a w konsekwencji dokonał wadliwej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego i naruszył w istotny sposób przepisy procesowe, to jest art. 80 K.p.a. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. W każdym więc przypadku, gdy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzi, że w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania powołanego wyżej przepisu, ma obowiązek wziąć tę okoliczność pod rozwagę z urzędu i na podstawie art. 189 P.p.s.a. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę bądź umorzyć postępowanie. Zastosowanie przepisu art. 189 P.p.s.a. jest niezależne od zamieszczenia w skardze kasacyjnej stosownego wniosku w tym zakresie, gdyż przepis ten stanowi odstępstwo od zasady związania granicami skargi kasacyjnej (B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 60. https://sip.lex.pl, dostęp: 2024-11-28). Hipoteza przepisu art. 189 P.p.s.a. pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na własną analizę, czy w dacie orzekania przed WSA istniały przesłanki do odrzucenia skargi lub podstawy do umorzenia postępowania przed tym sądem, niezależnie od tego, jak w tym zakresie orzekł sąd I instancji. Ponadto, uwzględnienie z urzędu przesłanek dających podstawę do wydania orzeczenia na podstawie art. 189 P.p.s.a., zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej (por. postanowienie NSA z 29 września 2009 r. sygn. akt II OSK 502/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z akt sprawy, w piśmie z 4 sierpnia 2020 r., które wpłynęło do biura podawczego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 7 sierpnia 2020 r., a do Wydziału I WSA 10 sierpnia 2020 r. (k. 46 akt sądowych), Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, powołując się na art. 60 P.p.s.a., "wycofał skargę" na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z 17 października 2019 r. nr DLI-V.4615.95.2019.MP. Tymczasem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie 11 sierpnia 2020 r. wydał wyrok w niniejszej sprawie, nie uwzględniając wyżej opisanego pisma. Zgodnie z art. 60 P.p.s.a., skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Z kolei, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę. Stwierdzając, że w niniejszej sprawie nie występują przesłanki niedopuszczalności cofnięcia skargi, Naczelny Sąd Administracyjny uznał cofnięcie skargi za skuteczne. Oznacza to, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2693/19 należało uchylić, a postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie podlegało umorzeniu. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 189 P.p.s.a. w związku z art. 161 § 1 pkt 1 i art. 60 P.p.s.a. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o zwrocie uiszczonego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wpisu sądowego od skargi. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ uwzględnienie skargi kasacyjnej nastąpiło z powodu braku formalnej poprawności zaskarżonego wyroku, a nie z powodu merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.