II GW 181/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Burmistrza Trzebiatowa z dnia [...] grudnia 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Trzebiatowa a Prezydentem Miasta Poznania w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Poznania jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE I. Wnioskiem z [...] grudnia 2023 r. Burmistrz Trzebiatowa wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Poznań poprzez wskazanie Prezydenta Miasta Poznań jako organu właściwego do rozpoznania wniosku C. o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla pacjenta G. H. II. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Poznania podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z 30 października 2023 r., przekazującym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. wniosek C. Burmistrzowi Trzebiatowa wskazując, że właściwy w sprawie jest ten organ. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: III. Zgodnie z art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W myśl natomiast art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Spory te - stosownie do art. 15 § 2 p.p.s.a. - rozstrzygane są na wniosek, postanowieniem poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym. Przypomnieć należy, że spór o właściwość to obiektywnie istniejąca sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, a przede wszystkim w kwestii kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość musi dotyczyć konkretnego sporu związanego z indywidualną sprawą administracyjną. Z dotychczasowego orzecznictwa NSA wynika zgodny pogląd, że spór ma miejsce w takiej sytuacji prawnej, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej (zob. postanowienie NSA z 14 grudnia 2005 r. sygn. akt II OW 79/05). Przedmiot sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego powinien być przy tym we wniosku dokładnie określony, tak aby można było zdefiniować sprawę, która ma być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wniosek nieprecyzyjny podlega oddaleniu (por. postanowienie NSA z 4 listopada 2009 r. sygn. akt II GW 4/09). Wniosek złożony w niniejszej sprawie spełnia powyższe kryteria. IV. Należy wskazać, że w analizowanej sprawie C. w dniu 22 września 2023 r. zwróciło się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Poznaniu o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla G. H., któremu w dniach 9 i 12 września 2023 r. udzielono świadczeń opieki zdrowotnej. W piśmie z 18 września 2023 r. jako adres zamieszkania G. H. wskazano miasto Poznań, [...]. Jest to adres wskazany przez pacjenta podczas udzielania świadczeń medycznych. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego MOPR Poznań ustalił, że pod wskazanym adresem pacjent nie przebywa, a ostatnim miejscem zameldowania ww. na pobyt stały jest Trzebiatów, [...]. Prezydent Miasta Poznań pismem z 6 listopada 2023 r. przekazał zatem wniosek Burmistrzowi Trzebiatowa. Z kolei Burmistrz wskazał, że z poczynionych przez niego ustaleń oraz zebranego materiału dowodowego wynika, że pacjent na terenie Gminy Trzebiatów nie zamieszkuje od kilku lat. Lokal znajdujący się pod adresem zameldowania ww. na pobyt stały w drodze umowy najmu został przydzielony innej rodzinie i są to osoby obce w stosunku do pacjenta. Mieszkańcy budynku nie widują go od ok. 5 lat. Powyższe informacje zostały potwierdzone również przez Zakład Budynków Komunalnych w Trzebiatowie, w którego zarządzie pozostaje nieruchomość. Z informacji zarządcy wynika, że lokal przy [...] został przekazany protokołem zdawczo odbiorczym w dniu 29 listopada 2019 r. Odnosząc się do istoty sporu należy przede wszystkim wskazać, że właściwość organu do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, uregulowano w art. 54 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 146 ze zm. - dalej ustawa o świadczeniach). Z przepisu tego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta), gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Zagadnienie ustalenia organu właściwego w tego rodzaju sprawach stanowiło przedmiot szerokich rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w przeszłości. W licznych rozstrzygnięciach wypracowano ugruntowaną linię orzeczniczą w tej właśnie kwestii (por. postanowienia NSA z: 28 lutego 2023 r. sygn. akt II GW 71/22; 28 lipca 2022 r. sygn. akt II GW 20/22; 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażany w przywołanych orzeczeniach pogląd wskazujący, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis względem przepisów k.p.a., jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej kwestii brak jest jednocześnie podstaw do zastosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Pomimo tego, że art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej idących konsekwencjach niż te, które wyraźnie z niej wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za przydatny dla ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest zatem posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, bowiem zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej. W sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, tylko na zasadzie subsydiarności i w ograniczonym zakresie należy odwołać się do przepisów k.p.a. regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Zwłaszcza, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a. Jeżeli nie jest więc możliwe ustalenie organu właściwego miejscowo na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, to dopiero wówczas ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. W związku z tym, przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, gdyż to wówczas właściwość miejscową organu do wydania decyzji z art. 54 ust. 1 ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Słuszne jest również stanowisko, że ani k.p.a., ani ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", zatem należy posiłkować się art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują więc dwa czynniki. Zewnętrzny - fakt przebywania oraz wewnętrzny (wolicjonalny) - zamiar stałego pobytu w danej miejscowości (zazwyczaj kojarzony z konkretnym adresem, choć nie jest to warunek konieczny). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga przy tym złożenia jakiegokolwiek oświadczenia woli. Wystarczy, aby zamiar tego rodzaju wynikał z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie może stanowić dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Uwzględniając powyższe wywody wskazać wypada, że w trakcie udzielania świadczeń zdrowotnych pacjent podał adres swojego miejsca zamieszkania, wskazując, że jest nim miasto Poznań. Dane w tym zakresie zawiera wniosek C. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także poczynione przez Burmistrza Trzebiatowa ustalenia, co do nieprzebywania pacjenta od wielu lat pod adresem zameldowania (lokal należący do gminnego zasobu mieszkaniowego był przez niego wynajmowany i został zdany). W związku z tym, organem właściwym do rozpoznania wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 tej ustawy, jest Prezydent Miasta Poznań. Organ ten nie może dowolnie podważać złożonego w trakcie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej oświadczenia pacjenta o jego miejscu zamieszkania. Jeżeli świadczeniobiorca oświadczył, w ramach udzielanej mu pomocy medycznej, że miejscem jego zamieszkania jest wskazany adres na terenie Poznania, to organ - jakkolwiek uprawniony jest do weryfikacji prawdziwości tego oświadczenia - to jednak nie może działać wbrew temu oświadczeniu. Podważenie takiego wskazania wymagałoby np. wykazania, że podany adres fizycznie nie istnieje. To jednak w sprawie nie miało miejsca. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje również, że stanowisko Prezydenta Miasta Poznań nie uwzględnia przy tym okoliczności, że w sprawach takich jak rozpoznawana przez organy (potwierdzenie prawa do ubezpieczenia zdrowotnego) organy mają do czynienia m.in. z osobami w kryzysie mieszkaniowym czy osobistym, co stanowi zasadnicze źródło problemów z ustaleniem aktualnego adresu zamieszkania. Nie upoważnia to jednak do deprecjonowania adresu wskazanego przez pacjenta, tym bardziej, że także ostatni znany adres zamieszkania, zgodnie z regułami wskazanymi powyżej, znajduje się na terenie miasta Poznań. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.