II GSK 1100/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1861/19 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie na rzecz A. Sp. z o.o. w W. 1817 (jeden tysiąc osiemset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1861/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę A. sp. z o.o. w W. (skarżąca, spółka, strona) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia [...] września 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów, uchylając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Naczelnika Mazowieckiego Urzędu Celno-Skarbowego w Warszawie z [...] lutego 2019 r., a także orzekając o kosztach postępowania. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu [...] września 2018 r. na drodze publicznej DW636 w miejscowości Postoliska, funkcjonariusze Mazowieckiego Urzędu Celno-Skarbowego w Warszawie przeprowadzili kontrolę środka przewozowego o nr rej. [...]. W czasie kontroli stwierdzono, że ww. środkiem transportu przewożono 6.267 dm3 benzyny bezołowiowej (kod CN 2710), a więc towaru objętego systemem monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów. Przewoźnikiem ww. towaru była spółka. Kierowca wezwany przez funkcjonariuszy do okazania dokumentów przewozowych przedłożył m.in.: prawo jazdy, dowód rejestracyjny pojazdu, wypis z licencji nr [...] oraz numer referencyjny SENT [...]. Podczas czynności kontrolnych stwierdzono, że przewoźnik nie uzupełnił zgłoszenia SENT o prawidłowe dane dotyczące numeru zezwolenia drogowego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, co stanowiło naruszenie art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (ustawa SENT). Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. Naczelnik Mazowieckiego Urzędu Celno-Skarbowego w Warszawie wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej i wezwał stronę do dostarczenia, w wyznaczonym przez organ terminie, informacji i dokumentów m.in. potwierdzających kondycję finansową firmy, niezbędnych do oceny spełnienia przesłanek warunkujących odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 22 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy SENT. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. strona wniosła o odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej. Wniosek swój motywowała swoją trudną sytuacją finansową. Jednocześnie przy piśmie przedstawiła dokumenty finansowe dokumentujące powyższą okoliczność. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. Naczelnik Mazowieckiego Urzędu Celno-Skarbowego w Warszawie nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za naruszenie przepisów ustawy SENT. Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...] września 2019 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że strona nie uzupełniła zgłoszenia SENT o dane dotyczące numeru zezwolenia drogowego, co stanowiło naruszenie przez spółkę przepisów art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy SENT i zgodnie z art. 22 ust. 2 jest zagrożone karą pieniężną w wysokości 10.000 zł. Fakt niedopełnienia obowiązku nie był negowany przez stronę, natomiast jej argument, że niedopełnienie przez nią obowiązków z ustawy SENT było zwykłą omyłką, nie miało wpływu na nałożenie na spółkę kary pieniężnej. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary. Spółka posiada płynność finansową, co potwierdza, że jest w stanie na bieżąco regulować swoje zobowiązania. Organ stwierdził również, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 22 ust. 3 ustawy SENT, tj. ważny interes przewoźnika lub interes publiczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę skarżącej na powyższe rozstrzygnięcie, uznając ją za zasadną w zakresie naruszenia przez organ art. 22 ust. 2 i 3 ustawy o SENT oraz art. 121 i art. 122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (O.p.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd Wojewódzki wskazał, że ustalony stan faktyczny uzasadnia stanowisko organów o naruszeniu przez skarżącą obowiązku uzupełniania zgłoszenia o obowiązkowe dane - numer licencji, przed rozpoczęciem przewozu towaru, który to brak został objęty sankcją w postaci kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł (art. 22 ust. 2 ustawy SENT). Brak ten strona uzupełniła w trakcie kontroli drogowej w dniu 18 września 2018 r., podczas której kierujący okazał wypis z licencji nr [...]. Znalazło to odzwierciedlenie w protokole z kontroli. WSA przyznał też rację organowi, że kara ta została ustalona w sposób sztywny i ustawodawca nie przewidział możliwości jej miarkowania. W ocenie WSA orzekające w sprawie organy w sposób pobieżny dokonały oceny istnienia przesłanki interesu przewoźnika, nie znajdując podstawy odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, czym naruszyły art. 121 § 1 O.p. Organy skarbowe orzekające w sprawie winny w szczególny sposób odnieść się do przesłanki ważnego interesu publicznego, z uwzględnieniem okoliczności niniejszej sprawy. Należało zatem rozważyć, czy w interesie publicznym leży karanie legalnie działających podmiotów (przedsiębiorców) za ich formalne (techniczne) uchybienia. Organy skarbowe przyjęły jedynie, że w interesie publicznym leży przestrzeganie przez podmioty wskazane w ustawie o SENT nałożonych na nie obowiązków. Uznały, że odstąpienie od ukarania byłoby sprzeczne z interesem publicznym. Organ II instancji nie wyjaśnił jednak, czy mając na uwadze cele wprowadzenia do obrotu prawnego ustawy o SENT oraz cele nowelizacji przepisów tej ustawy, mając przy tym na uwadze zasadę proporcjonalności, rzeczywiście istnieje interes publiczny w tym, aby nakładać na przewoźnika działającego legalnie dolegliwą karę pieniężną tylko z tej przyczyny, że dopuścił się on pewnych uchybień formalnych, jeżeli uchybienia te nie stanowiły realnego zagrożenia interesów Skarbu Państwa w postaci możliwości uszczuplenia dochodów budżetowych i zostały usunięte (w całości lub w znacznej części) w toku kontroli. W realiach niniejszej sprawy bezsporne zaś jest, że skarżąca działała legalnie oraz przewoziła towar, co do którego organy nie zgłosiły zastrzeżeń. W toku kontroli okazana została licencja na przewóz. WSA podkreślił, że nieuzupełnienie przez skarżącą zgłoszenia o numer licencji nie było spowodowane brakiem uprawnień do przewozu towarów. Skarżąca dysponowała stosowną licencją, która - co istotne - została okazana przez kierowcę podczas kontroli drogowej. Zdaniem Sądu, nakładanie kar pieniężnych na podstawie przepisów ustawy o SENT w związku z oczywistymi omyłkami lub uchybieniami formalnymi podmiotu wysyłającego, odbierającego lub (i) przewoźnika, może naruszać zasadę proporcjonalności, która nakazuje organom państwowym użycie jedynie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia konkretnego celu. Oznacza to, że organy państwowe mają osiągać cel, który służy społeczeństwu, jak najmniejszym jego i poszczególnych jednostek kosztem. Surowość kary wymierzonej przez organ administracyjny nie może być nieproporcjonalna do przewinienia, którego kara dotyczy. Konieczność stosowania zasady proporcjonalności wywodzonej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP powinno być traktowane jako kolejny argument przemawiający za tym, aby nakładać kary pieniężne na podstawie przepisów ustawy o SENT tylko wówczas, gdy naruszenie przez określony podmiot obowiązków nałożonych przez racjonalnego ustawodawcę ma charakter na tyle istotny, że może skutkować uszczupleniem dochodów podatkowych budżetu państwa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ odwoławczy, zaskarżając go w całości oraz zarzucając mu naruszenie: A. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 22 ust. 3 ustawy SENT w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2018 r., w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy SENT poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że do przewoźnika znajdzie zastosowanie przepis art. 22 ust. 3 w części dotyczącej interesu publicznego, z uwagi na zasadę proporcjonalności, jak i dyrektywę postępowania nakazującą respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, podczas gdy zasada proporcjonalności została przez ustawodawcę zachowana, a organ jest zobowiązany do działania na podstawie obowiązujących przepisów, co do których przyjmuje się domniemanie ich konstytucyjności i w sytuacji, gdy przewoźnik przed rozpoczęciem przewozu towaru nie uzupełnił zgłoszenia o dane wymagane przez przepisy ustawy, nakłada karę pieniężną, przy jednoczesnym wskazaniu w uchylonej decyzji, że odstępowanie od należności pieniężnych publicznoprawnych, a więc także tych wynikających z nałożonych kar finansowych, jest instytucją nadzwyczajną, stanowiącą odstąpienie od powszechnej zasady obowiązku zapłaty prawomocnie orzeczonych kar, co nie leży w niniejszej sprawie w interesie publicznym i stawiałoby stronę w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do innych podmiotów; B. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 121, art. 122, art. 187 § 1, art. 191, art. 210 § 4 O.p., w zw. z art. 22 ust. 2 i art. 22 ust. 3 ustawy SENT z uwagi na błędne uznanie, że doszło do naruszenia ww. przepisów na skutek wadliwego przyjęcia przez Sąd, że niedochowanie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia numeru przewozu drogowego przed rozpoczęciem przewozu nie stanowi podstawy do nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej w kontekście możliwości odstąpienia od nałożenia kary przez wzgląd na interes publiczny, podczas gdy organy w sposób pełny i prawidłowy w okolicznościach sprawy zebrały i oceniły materiał dowodowy, w tym przesłanki ważnego interesu przewoźnika oraz interesu publicznego, które pozwoliły na wymierzenie kary pieniężnej z uwagi na brak uzupełnienia zgłoszenia przez przewoźnika przed rozpoczęciem przewozu towarów; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli decyzji i w konsekwencji niezasadne jej uchylenie, na skutek wadliwego przyjęcia przez Sąd, że organy nie rozważyły przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w postaci interesu publicznego określonego w art. 22 ust. 3 ustawy SENT, podczas gdy organy w sposób pełny i prawidłowy w okolicznościach sprawy zebrały i oceniły zarówno przesłanki ważnego interesu przewoźnika jak i interesu publicznego, a w konsekwencji wadliwe uznanie przez Sąd, że decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 121 art. 122, art. 187 § 1 O.p., art. 191 i art. 210 § 4 O.p. W związku z powyższym organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od skarżącej na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie, zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Na rozprawie kasacyjnej pełnomocnik skarżącej spółki zawiadomił Naczelny Sąd Administracyjny o zmianie siedziby spółki oraz o połączeniu spółki przez przejęcie, jak również oświadczył, że skarżąca jako spółka przejmowana według stanu na dzień rozprawy formalnie zachowuje osobowość prawną wobec niedokonania jej wykreślenia z rejestru. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Jedynie w drodze wyjątku – w razie stwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., lub podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej i wyjścia poza zakres zaskarżenia oraz zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę podstawy z art. 183 § 2 lub art. 189 p.p.s.a. oraz sankcjonuje je niezależnie od granic zaskarżenia kontrolowanego orzeczenia oraz podniesionych zarzutów (art. 183 § 1, art. 186, art. 189 p.p.s.a.). Mając na względzie wskazane wyżej zasady postępowania kasacyjnego, wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego oraz podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej, uznając je za pozbawione uzasadnionych podstaw. Po pierwsze, w sposób oczywisty nie zasługuje na uwzględnienie zarzut istotnego skutkowo naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 121, art. 122, art. 187 § 1, art. 191, art. 210 § 4 o.p. w zw. z art. 22 ust. 2 i art. 22 ust. 3 ustawy SENT. Za pośrednictwem powyższego zarzutu skarżący kasacyjnie organ zmierzał do zakwestionowania prawidłowości negatywnej oceny legalnościowej zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji przez Sąd pierwszej instancji, który uznał, że kontrolowane organy uchyliły się od rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia, rozważenia oraz oceny skonkretyzowanych i powiązanych z niniejszą sprawą okoliczności prawnych i faktycznych relewantnych z punktu widzenia materialnoprawnych przesłanek zastosowania instytucji odstąpienia (art. 22 ust. 3 ustawy SENT) od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 22 ust. 1 albo 2, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3 ustawy SENT. Stanowisko zaprezentowane przez stronę skarżącą kasacyjnie w świetle tak postawionego zarzutu i jego uzasadnienia oraz rozważań kontrolowanego Sądu na tle uzasadnień decyzji pierwszej i drugiej instancji jest jednak błędne. Należy bowiem zgodzić się z negatywną oceną legalności proceduralnej poddanych kontroli decyzji, które w zakresie wykładni operatywnej i subsumpcji ustalonego stanu faktycznego w świetle wskazanych w art. 22 ust. 3 ustawy SENT przesłanek ważnego interesu przewoźnika lub interesu publicznego nie zawierają istotnych ustaleń faktycznych i skonkretyzowanych ocen prawnych na tle indywidualnych cech stanu sprawy, której dotyczy skarga. Przepis art. 22 ust. 3 ustawy SENT statuuje wprawdzie kompetencję uznaniową do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 22 ust. 1 albo 2 ww. ustawy, jednak obowiązkiem organów orzekających jest dokonanie – z urzędu lub na wniosek przewoźnika – ustalenia, wyjaśnienia i oceny prawnej wszystkich istotnych z punktu widzenia przesłanek ważnego interesu przewoźnika i interesu publicznego indywidualnych okoliczności sprawy w celu skonstruowania skonkretyzowanej i weryfikowalnej wersji tych pojęć oraz przeprowadzenia operacji aksjologicznego wyważenia, czy i w jakim zakresie tak skonkretyzowane przesłanki mogą w indywidualnej sprawie uzasadniać rezygnację z nałożenia w całości albo w części kary pieniężnej za naruszenie obowiązków prawnych, bez podważenia celów ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi oraz funkcji przewidzianych w niej sankcji administracyjnych. Nie można także wykluczyć, że okoliczności realizujące ważny interes przewoźnika, przemawiające za odstąpieniem od wymierzenia kary, będą jednocześnie zgodne z interesem publicznym, co dodatkowo będzie ograniczać swobodę decyzyjną organów w zakresie wykonywania kompetencji uznaniowej do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Istotne jest również to, że okoliczności powyższe muszą być całościowo i wyczerpująco rozważone oraz ocenione z urzędu – niezależnie od wniosku strony – tak co do przesłanki ważnego interesu przewoźnika, jak i przesłanki interesu publicznego. Oznacza to, że nie spełniają warunków legalności czynności organów, które – jak w przedmiotowej sprawie – przyjmują postać abstrakcyjnego odwołania się do orzecznictwa administracyjnego lub sądowoadministracyjnego, bez nawiązania do indywidualnych cech danej sprawy oraz bez powiązania rozważanych przesłanek z celami i funkcjami stosowanej regulacji materialnoprawnej (ustawa SENT). Nie jest także – co słusznie zostało wytknięte przez Sąd pierwszej instancji – adekwatnym wzorcem dla przeprowadzenia powyższych rozważań i ocen odwołanie się do orzecznictwa organów podatkowych i sądów administracyjnych na tle art. 67a i 67b o.p., albowiem powyższe przepisy odnoszą się do kategorialnie odmiennych spraw podatkowych, których istota jest związana z interesem fiskalnym Państwa (por. np. wyrok NSA z 14.10.2021 r., II GSK 737/21, LEX nr 3264723; wyroki NSA: z 30.06.2021 r., II GSK 100/21; z 19.01.2020 r., II GSK 1385/19; z 26.02.2020 r., II GSK 1075/19; z 20.05.2020 r., II GSK 96/20; z 21.05.2020 r., II GSK 307/20). Wadliwe jest także stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że kontrolowany Sąd Wojewódzki przyjął, iż "niedochowanie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia numeru przewozu drogowego przed rozpoczęciem przewozu nie stanowi podstawy do nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej w kontekście możliwości odstąpienia od nałożenia kary". Sąd ten w końcowych wytycznych wskazał jedynie, że w toku ponownego rozpoznania sprawy organy "wnikliwe rozważą podane przez [s]karżącą okoliczności niedochowania obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o numer licencji przed rozpoczęciem przewozu, w kontekście możliwości odstąpienia od nałożenia kary przez wzgląd na interes publiczny". Jednocześnie zauważenia wymaga, że Sąd pierwszej instancji pozostawił organom swobodę decyzyjną w zakresie sposobu wykonania kompetencji uznaniowej na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy SENT, jednak niewątpliwie dokonał istotnego ograniczenia tej swobody przez wyrażenie określonych ocen interpretacyjnych i subsumpcyjnych, z których wynika, że w interesie publicznym "jest budowanie u (...) podmiotów gospodarczych" (w tym skarżącej) zaufania do organów państwa, "a ewentualne błędy w funkcjonowaniu programu komputerowego do obsługi systemu SENT nie powinny powodować" po stronie podmiotów zobowiązanych do korzystania z niego "negatywnych konsekwencji prawnych i finansowych". Sąd Wojewódzki w nawiązaniu do przeprowadzonego procesu wykładni pojęcia interesu publicznego wymienionego w art. 22 ust. 3 ustawy SENT sformułował także skierowane do organów polecenie ponownego i wnikliwego rozważenia, czy są podstawy do tego, aby przyjąć, że w interesie publicznym jest nakładanie na skarżącą kary pieniężnej "z tej tylko przyczyny, że dopuściła się uchybienia formalnego, które usunęła już w trakcie kontroli drogowej". Tak sformułowane wskazanie zawiera w sobie nakaz szczególnie rzetelnego, szczegółowego i przekonującego uzasadnienia ewentualnego rozstrzygnięcia negatywnego w zakresie odstąpienia o nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy SENT w związku z nieuzupełnieniem zgłoszenia o dane w zakresie numeru licencji (art. 22 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy SENT), w sytuacji gdy numer ten został uzupełniony w toku kontroli drogowej. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że Sąd Wojewódzki przesądził ostatecznie, czy i w jakim zakresie (w całości albo w części) kontrolowane organy powinny odstąpić od nałożenia kary pieniężnej na stronę skarżącą, jednak – jak już stwierdzono – zakres ich swobody decyzyjnej został istotnie ograniczony. Po drugie, oddaleniu z przyczyn formalnych podlega zarzut naruszenia prawa procesowego w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. "poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli decyzji i w konsekwencji niezasadne jej uchylenie". Przepisy art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., określające zadania sądów administracyjnych oraz zakres przedmiotowy kontroli sądowoadministracyjnej, nie są bowiem adekwatnymi wzorcami kontroli kasacyjnej wyroku sądu administracyjnego z punktu widzenia zarzutu nieprawidłowego wykonania kompetencji rozpoznawczych i orzeczniczych w zakresie oceny legalności zaskarżalnej formy działania lub zaniechania organu administracji publicznej. Tym samym również przywołanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jako przepisu konsekwencyjnego stosowanego w fazie orzekania sądu administracyjnego jest bezprzedmiotowe. Po trzecie, w nawiązaniu do wyrażonej już oceny kasacyjnej w zakresie zarzutów naruszenia prawa procesowego, oddaleniu jako oczywiście bezzasadny podlega również zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 22 ust. 3 w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy SENT przez "błędną wykładnię" powyższych przepisów "polegającą na przyjęciu przez Sąd, że do przewoźnika znajdzie zastosowanie przepis art. 22 ust. 3 w części dotyczącej interesu publicznego, z uwagi na zasadę proporcjonalności, jak i dyrektywę postępowania nakazującą respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa". Zarzut ten został sformułowany wadliwe pod względem formalnym i materialnym. Po pierwsze, w świetle art. 174 pkt 1) p.p.s.a. błędna wykładnia prawa materialnego nie może być utożsamiana z jego wadliwą subsumpcją lub wadliwym zastosowaniem, albowiem te ostatnie formy, objęte użytym w tym przepisie terminem "niewłaściwe zastosowanie", są kategorialnie odrębne. Błędna wykładnia przepisu może zatem prowadzić do jego wadliwego zastosowania, jednak w takim wypadku zarzut kasacyjny musi wyraźnie artykułować zakres żądanej kontroli kasacyjnej. Po drugie, jak już stwierdzono powyżej, Sąd pierwszej instancji, dokonując szerokiej i wnikliwej wykładni przesłanki "interesu publicznego" zawartej w art. 22 ust. 3 ustawy SENT, nie wyraził końcowej oceny prawnej, że przesłanka ta znajduje zastosowanie do strony skarżącej, pozostawiając kontrolowanym organom ograniczoną swobodę subsumcyjną i decyzyjną w zakresie zastosowania art. 22 ust. 3 ww. ustawy. W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184, art. 204 pkt 2 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a) i w zw. z § 2 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej oraz zasądzeniu od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz strony skarżącej kwoty 1.817 (tysiąc osiemset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.