II OSK 314/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 40/21 w sprawie ze skargi A. T. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 13 października 2020 r. nr WI-I.7840.15.26.2020.BU w przedmiocie zmiany decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od A. T. na rzecz M. S. kwotę 610 (sześćset dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2021 r., II SA/Kr 40/21, w sprawie ze skargi A. T. na decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej "Wojewoda") z dnia 13 października 2020 r. w przedmiocie zmiany decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; w pkt I, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; zaś w pkt II, zasądził od Wojewody na rzecz A. T. zwrot kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Starosta Tatrzański (dalej "Starosta") decyzją z dnia 11 czerwca 2019 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi M. S. pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego obejmującego rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną, tj. miejsce do czasowego gromadzenia odpadów stałych, miejsce postojowe (wewnętrzne), na działce nr [...] obr. [...] w Z. W wyniku rozpatrzenie odwołania A. T. (właściciela zabudowanej drewnianym budynkiem działki nr [...], graniczącej z terenem inwestycji), Wojewoda decyzją z 23 sierpnia 2019 r. uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Starosta decyzją z 16 stycznia 2020 r. orzekł o zmianie decyzji Burmistrza Miasta Zakopane z 7 maja 1999 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M. W. (aktualne nazwisko S.) pozwolenia na budowę inwestycji pn.: Rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ewid [...] Obr. [...] położonej w Zakopanem przy ul. [...]; w zakresie rodzaju i nazwy planowanej inwestycji, która brzmi: Rozbudowa, przebudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną tj.: miejsce do czasowego gromadzenia odpadów stałych, miejsce postojowe (wewnętrzne). Adres wnioskowanych zmian zamierzenia: dz. ewid. [...] (poprzedni numer [...]), obr. nr [...] w Zakopanem, przy ul. [...]; i zatwierdził projekt budowlany zmian w ww. zakresie. Od tej decyzji odwołał się A.j T. Wojewoda zaskarżoną decyzją na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t.Dz.U. 2019.1186 ze zm.; dalej p.b.), utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Skargę do WSA w Krakowie na tę decyzję wniósł A. T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga jest zasadna. W ocenie Sądu organy obu instancji pominęły i nie wykonały wszystkich wskazań zawartych w decyzji Wojewody z 23 sierpnia 2019 r. w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czy należy wydać nową decyzję o pozwoleniu na budowę czy decyzję o zmianie. W w/w decyzji Wojewoda jednoznacznie nakazał ustalić, czy inwestor po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z 1999 r. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem o zakończeniu budowy, gdyż ta okoliczność ma znaczenie dla oceny czy aktualny wniosek należy traktować jako wniosek o zmianę decyzji z 1999 r., czy nowy wniosek o pozwolenie na budowę. Powyższe Starosta miał ustalić w ponownie prowadzonym postępowaniu, a następnie procedować je zgodnie z poczynionymi ustaleniami. W tej sytuacji rolą organu l instancji było ustalenie i sprawdzenie powyższego, a nie opieranie się wyłącznie na wyjaśnieniach pełnomocnika inwestora. Wobec braku tych ustaleń brak jest podstaw do dokonania wiążącej oceny czy należy wydawać decyzję o zmianie, czy nową decyzję o pozwoleniu na budowę. W tym celu konieczne jest ustalenie co zostało wykonane w oparciu o poprzednie pozwolenie na budowę, tj. czy obecna zmiana wynika z samej woli inwestora, który chce inaczej budować, czy nastąpiły odstępstwa istotne od poprzedniej decyzji o pozwoleniu na budowę i zachodzi konieczność postępowania naprawczego. Ponadto Sąd podkreślił, że co do tego samego terenu wydano nakaz rozbiórki, tj. decyzję z dnia 8 grudnia 2015 r., co do budynku gospodarczego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z uwagi zatem na nakaz rozbiórki co do budynku usytuowanego na tej samej działce co obecna inwestycja może zachodzić ewentualność zakazu z art. 35 ust. 5 pkt 3 p.b., tj. odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Szczegółowego zatem wyjaśnienia wymagało, czego organy nie dokonały, czy ostatecznie orzeczono nakaz rozbiórki i czy ją wykonano. Zdaniem Sądu, w przypadku wystąpienia podstaw do zmiany decyzji, organy winny zweryfikować zarzuty skarżącego odnoszące się do zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy. Organy nie są związane stanowiskiem i oceną architekta sporządzającego projekt oraz jego wyjaśnieniami, lecz winny dokonać weryfikacji w zakresie zgodności projektu z warunkami zabudowy. Ograniczenie się do wskazania, że projekt budowlany zawiera niezbędne uzgodnienia i opinie, czy że został opracowany w czytelnej grafice, odpowiednim formacie, ze spisem zawartości, na kopii aktualnej mapy dla celów projektowych, z ekspertyzą techniczną budynku opracowaną pod kątem planowanej przebudowy, rozbudowy i nadbudowy, jest niewystarczające. Organy zobowiązane są do zbadania czy spełnione zostały wymogi m.in. z art. 35 ust. 1 p.b., gdyż dopiero w sytuacji spełnienia wskazanych przepisami ustawy wymagań organ uprawniony jest do udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 p.b., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organy obu instancji nie uczyniły zadość wymaganiom przewidzianym w przepisie powyższym w sytuacji, kiedy przed wydaniem decyzji organy administracji architektoniczno-budowlanej dokonały wszelkich koniecznych sprawdzeń przewidzianych w naprowadzonym art. 35 ust. 1 p.b.; II. przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niesłuszne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organy obu instancji pominęły wskazania zawarte w decyzji Wojewody z 23 sierpnia 2019 r. w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czy należy wydać nową decyzję o pozwoleniu na budowę czy decyzję o zmianie w sytuacji, kiedy Wojewoda w uzasadnieniu decyzji z dnia 13 października 2020 r. w sposób jasny podkreśla, iż "inwestycja objęta ww. decyzją nie została jeszcze zakończona, co oznacza, że prawidłowe było wystąpienie o zmianę decyzji z 1999 r., a nie wystąpienie o udzielenie pozwolenia na rozbudowę budynku - co zostało skorygowane w toku postępowania pierwszoinstancyjnego". W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. T. podał, że twierdzenie przez skarżącą kasacyjnie, że organy dokonały wszelkich koniecznych sprawdzeń przewidzianych w art. 35 ust. 1 p.b. "mija się z prawdą". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.259; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, bowiem prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego jest możliwe dopiero po należytym przeprowadzeniu postępowania. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. nie został prawidłowo sformułowany, bowiem sądy administracyjne orzekają na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając jednak na uwadze treść tego zarzutu uznać należy, że skarżąca kasacyjnie w istocie nie zarzuca, że to Sąd I instancji naruszył art. 7, 77 i 80 k.p.a., lecz że nietrafnie ocenił, iż organy obu instancji przepisy te miały naruszyć. Omawiany zarzut naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. należało zatem powiązać z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przechodząc do merytorycznej oceny tego zarzutu zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie, iż w zaskarżonej decyzji z dnia 13 października 2020 r. Wojewoda podał, że "inwestycja objęta ww. decyzją nie została jeszcze zakończona, co oznacza, że prawidłowe było wystąpienie o zmianę decyzji z 1999 r., a nie wystąpienie o udzielenie pozwolenia na rozbudowę budynku - co zostało skorygowane w toku postępowania pierwszoinstancyjnego" (s. 5 zaskarżonej decyzji, k.207 akt adm.). Stanowisko Sądu I instancji, że organy obu instancji pominęły i nie wykonały wszystkich wskazań zawartych w decyzji Wojewody z 23 sierpnia 2019 r. w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czy należy wydać nową decyzję o pozwoleniu na budowę czy decyzję o zmianie, nie jest w tej sytuacji trafne. Skoro bowiem Wojewoda jednoznacznie wypowiedział się, że "prawidłowe było wystąpienie o zmianę decyzji z 1999 r., a nie wystąpienie o udzielenie pozwolenia na rozbudowę budynku", to nie można czynić mu zarzutu, iż nie wykonał w tym zakresie wskazań zawartych w decyzji z dnia 23 sierpnia 2019 r. Niesłusznie więc Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja z powyższego względu została podjęta z naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a., co sprawia, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania – chociaż wadliwie sformułowany – ma usprawiedliwione podstawy. Mając na uwadze, że dalsze wywody Sądu I instancji i dokonana przez niego ocena naruszenia art. 35 ust. 1 p.b. związana był z uznaniem, iż organy obu instancji nie wyjaśniły, czy w sprawie tej należy wydać nową decyzję o pozwoleniu na budowę czy decyzję o zmianie uprzednio wydanej decyzji w tym przedmiocie, podczas gdy organ II instancji zajął w tej kwestii jednoznaczne stanowisko, ocena ewentualnej zasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 p.b., byłaby przedwczesna. Sąd I instancji, kontrolując prawidłowość zastosowania przez organy administracyjne przepisów prawa materialnego, winien bowiem uwzględnić, że Wojewoda jednoznacznie uznał, że w niniejszej sprawie należało wydać decyzję o zmianie uprzednio wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie nową decyzję w tym przedmiocie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę Sąd I instancji zobligowany będzie do uwzględnienia, że w opinii Wojewody w sprawie tej należało wydać decyzję o zmianie uprzednio wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę (a więc wskazania zawarte w decyzji z dnia 23 sierpnia 2019 r. zostały w tym zakresie w toku postępowania administracyjnego wykonane) i rozważenia, czy stanowisko to było zasadne oraz czy w tej sytuacji zastosowanie przepisów prawa materialnego było prawidłowe.