II OSK 1267/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 października 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 939/20 w sprawie ze skargi T.Ś. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 10 czerwca 2020 r., znak: WI-I.7840.2.134.2019.DA w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 4 listopada 2019 r., znak: AU-01-2.6740.1.1909.2019.MAM.MLU, 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz T.Ś. kwotę 1157 (jeden tysiąc sto pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 22 października 2020 r., II SA/Kr 939/20 oddalił skargę T.Ś. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z 10 czerwca 2020 r., znak WI-I.7840.2.134.2019.DA w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że Prezydent Miasta [...] ostateczną decyzją z 15 lipca 2019 r., nr 1264/6740.1/2019 na wniosek [...] sp. z o.o. s.k. z siedzibą w K. zmienił własną decyzję z 27 lutego 2008 r. nr 404/08, którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową, z garażem podziemnym z wewnętrznymi instalacjami, przebudową oświetlenia ulicznego (przesunięcie słupa elektrycznego) oraz wjazdem na działkę, zlokalizowanego na działkach nr ew. [...], obręb [...] w K. W wyniku rozpoznania wniosku T.Ś. z 30 sierpnia 2019 r., w którym wnioskodawca wskazał na nieuprawnione pominięcie go jako strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją z 15 lipca 2019 r., Prezydent Miasta [...] postanowieniem z 31 października 2019 r., znak: AU-01-2.6740.1.1909.2019.MAM.MUL, działając na podstawie art. 150, art. 149 § 3 i art. 147 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., a także art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną, a następnie w związku ze zgłoszonym przez wnioskodawcę żądaniem wstrzymania wykonania ww. aktu postanowieniem z 4 listopada 2019 r., znak: AU-01-2.6740.1.1909.2019.MAM.MUL na podstawie art. 152 § 1 w zw. z art. 123 k.p.a. orzekł o odmowie wstrzymania wykonania decyzji z 15 lipca 2019 r., wyjaśniając, że skoro postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie zostało wznowione z przyczyn wskazanych w postanowieniu z 31 października 2019 r. trudno mówić o prawdopodobieństwie uchylenia tejże decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W toku postępowania zażaleniowego zainicjowanego zażaleniem wniesionym przez T.Ś. Wojewoda Małopolski postanowieniem z 10 czerwca 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta [...], podzielając wszystkie ustalenia, na których oparł się organ I instancji. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem, że odmówienie wznowienia postępowania motywowane stwierdzeniem, iż żądanie wznowienia nie pochodzi od strony postępowania świadczy o braku prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. T.Ś. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie Wojewody Małopolskiego, wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta [...]. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: art. 15 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy na nowo przez organ II instancji, a jedynie potwierdzenie rzekomej zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu I instancji; art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 126 i art. 11 k.p.a. poprzez brak merytorycznego uzasadnienia postanowienia i ograniczenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia jedynie do wskazania przesłanek wstrzymania decyzji wynikających z art. 152 § 1 k.p.a.; art. 152 § 1 w zw. z 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy w przedmiocie wznowienia postępowania i prawdopodobieństwa uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z 15 lipca 2019 r., pomimo że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania, ponieważ skarżący wbrew art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., nie został uznany za stronę postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji i bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, a dodatkowo materiał zgromadzony w aktach sprawy wskazuje na to, iż decyzja o pozwoleniu na budowę jest niezgodna z prawem, na co skarżący wskazywał w toku postępowania, wykazując konkretne naruszenia. Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd I instancji wskazał, że treść art. 152 § 1 k.p.a. warunkuje wstrzymanie wykonania decyzji lub odmowę wstrzymania jej wykonania. W pierwszym przypadku wiąże się to z wykazaniem przez organ okoliczności wskazujących na występowanie w sprawie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, natomiast w drugim przypadku właściwie jest wykazanie okoliczności, które nie wskazują na wystąpienie w sprawie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Ocena tego prawdopodobieństwa musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia w sprawie zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania, w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia decyzji. Sąd I instancji zauważył, że w kontrolowanej sprawie w dniu 31 października 2019 r. zapadło postanowienie organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania, przy czym postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody Małopolskiego z 10 czerwca 2020 r. znak WI-I.7840.2.134.2019.DA, co oznacza, iż jest ono ostateczne w toku instancji. Tak więc na tym etapie nie zostało formalnie wszczęte postępowanie o wznowienie postępowania w sprawie decyzji objętej wnioskiem o wstrzymanie. Wobec tego rację ma organ odwoławczy, gdy wskazuje, że brak obecnie przesłanek do stwierdzenia, iż występuje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, której tyczyło wznowienie, w wyniku postępowania wznowieniowego. Jest tak dlatego, że skoro postępowanie się nie toczy, to nie może dojść do uchylenia decyzji w ramach wznowienia. T.Ś. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 152 § 1 oraz art. 149 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., a także art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i ustalenie, że wstrzymanie wykonalności decyzji może nastąpić dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów nie uzależnia możliwości wstrzymania wykonalności decyzji od uprzedniego wydania postanowienia o wznowieniu postępowania; 2) art. 152 § 1 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej, niewszechstronnej oceny dowodów i uznanie, że nie zachodzi w sprawie prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, wskutek odmowy przyznania skarżącemu statusu strony i odmowy wszczęcia postępowania wznowieniowego; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi, niedochowanie wymogów sporządzenia uzasadnienia wyroku w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd, że organy administracji nie przeprowadziły jakiegokolwiek postępowania i oceny przedstawionych przez skarżącego argumentów i zarzutów wskazujących na jego interes prawny i prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, a w konsekwencji naruszenie: a) art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) poprzez nierozpoznanie sprawy na nowo przez organ II instancji, a jedynie potwierdzenie rzekomej zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu I instancji; b) art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 124 § 2 i art. 126 oraz art. 11 k.p.a. poprzez brak merytorycznego uzasadnienia postanowienia, ograniczenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia do wskazania przesłanek wstrzymania decyzji wynikających z art. 152 § 1 k.p.a., podczas gdy uzasadnienie powinno się odnosić do konkretnej, rozpoznawanej sprawy i powinno z niego wynikać, że organ II instancji przeanalizował, iż ustalenia, w oparciu o które organ I instancji odmówił wstrzymania wykonania decyzji, były prawidłowe, a także podnoszone przez skarżącego w toku postępowania okoliczności nie uzasadniają wstrzymania wykonania decyzji; c) art. 152 § 1 w zw. z 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy w przedmiocie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z 15 lipca 2019 r., pomimo że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania, gdyż skarżący wbrew art. 28 ust. 2 p.b. nie został uznany za stronę postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji i bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, a dodatkowo materiał zgromadzony w aktach sprawy wskazuje na to, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest niezgodna z prawem, na co skarżący wskazywał w toku postępowania, wykazując konkretne naruszenia. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez skarżącego częściowo na uzasadnionych podstawach. Wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. jest uwarunkowane zaistnieniem okoliczności wskazujących na występowanie prawdopodobieństwa uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Nie może budzić wątpliwości, że oparcie przez organ postanowienia na "prawdopodobieństwie" uchylenia decyzji, o którym mowa w art. 152 § 1 k.p.a., powinno obejmować zweryfikowanie kwestii dopuszczalności wznowienia postępowania, a w dalszej kolejności poddanie badaniu tej przesłanki wznowieniowej, która doprowadziła do wznowienia postępowania, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na możliwość zaistnienia tej konkretnej przyczyny wznowienia, i omówieniem względów, które uzasadniają ocenę, iż możliwe jest uchylenie decyzji (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2023 r., II OSK 103/20). Niezasadny charakter ma zarzut dopuszczenia się przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 152 § 1 oraz art. 149 § 1 i 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., ponieważ, wbrew przyjętemu w skardze kasacyjnej założeniu, to nie przywołany przez skarżącego wniosek interpretacyjny wskazujący, że wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej może nastąpić dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, decydował o oddaleniu przez Sąd I instancji skargi na zaskarżone postanowienie Wojewody Małopolskiego z 10 czerwca 2020 r. Kluczowe znaczenie dla uznania przez Sąd powyższego aktu za legalny miało stwierdzenie, że jego wydanie miało miejsce w sytuacji wydania przez organ właściwy do wznowienia postępowania ostatecznego postanowienia odmawiającego wszczęcia tego postępowania nadzwyczajnego i to skutek procesowy wywierany przez to rozstrzygnięcie kształtował ocenę nakazującą przyjąć, iż w sprawie nie zachodzą okoliczności wskazujące na występowanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z 15 lipca 2019 r. w wyniku wznowienia postępowania. Ocena uniemożliwiająca przyjęcie, że Sąd I instancji popełnił błąd w zakresie określenia znaczenia normatywnego przepisu art. 152 § 1 k.p.a., nie skutkuje jednakże stwierdzeniem, że powyższy przepis został prawidłowo w sprawie zastosowany. Trafnie skarżący kasacyjnie bowiem zarzucił, że zaskarżony wyrok oddalający skargę na postanowienie Wojewody Małopolskiego z 10 czerwca 2020 r. uchybia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powiązanie podstawy faktycznej zaskarżonego postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta [...] z 15 lipca 2019 r. z okolicznością wyrażającą się w przesądzeniu w toku instancji o niedopuszczalności wznowienia na wniosek skarżącego postępowania zakończonego tą decyzją sprawia, że wyeliminowanie postanowienia Wojewody Małopolskiego z 10 czerwca 2020 r. i poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta [...] z 31 października 2019 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania jako wydanych z naruszeniem prawa musi przekładać się w sposób bezpośredni na wadliwość sposobu rozpatrzenia wniosku skarżącego opartego o dyspozycję art. 152 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 grudnia 2023 r., II OSK 839/21 wskutek rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącego uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 października 2020 r., II SA/Kr 938/20, a także ww. postanowienia organów orzekających, przyjmując, że w sprawie nie zachodzą warunki do zastosowania art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 28 ust. 2 p.b., prowadzące do rozważenia wskazywanej przez skarżącego przyczyny wznowienia poza ramami postępowania administracyjnego. Kierując się powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną. Stwierdzając, że zachodzi podstawa do uchylenia zaskarżonego wyroku, a jednocześnie uznając, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w następstwie uchylenia wyroku Sądu I instancji rozpoznał skargę skarżącego i stwierdzając, że zaskarżone postanowienie Wojewody Małopolskiego i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z 4 listopada 2019 r., zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, orzekł o ich uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania decyzji z 15 lipca 2019 r. powinien zostać rozpoznany przez Prezydenta Miasta [...] po wydaniu postanowienia wznawiającego postępowanie zakończone ww. decyzją (art. 149 § 1 k.p.a.), które umożliwiać będzie organowi dokonanie ustaleń wystarczających do rozstrzygnięcia o zaistnieniu przesłanki przewidzianej w art. 152 § 1 k.p.a. O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.