I OSK 540/24

SENTENCJA Dnia 14 listopada 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 października 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 867/23 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2022 r. znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz A. S. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 11 października 2023 r. III SA/Kr 867/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A.S. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu (Kolegium) z 9 stycznia 2023 r. znak: SKO-NP-4115-543/22 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z 23 listopada 2022 r. znak: MOPS.III.522.Od.004409.SP.11.2022 Prezydent Miasta Nowego Sącza (Prezydent) orzekł o odmowie przyznania Skarżącej na okres zasiłkowy 2021/2022 świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Organ podniósł, że nie została spełniona przesłanka zawarta w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm., dalej jako "u.ś.r.") warunkująca otrzymanie wnioskowanego przez stronę świadczenia. Wskazał, że zna treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443) lecz z uwagi na fakt, że nie uległy zmianie przepisy zawarte w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie może go stosować. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca podniosła, że organ dokonał wykładni literalnej art. 17 ust. 1b u.ś.r. zamiast wykładni prokonstytucyjnej. Decyzją z dnia 9 stycznia 2023 r. Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta z 23 listopada 2022 r. i orzekło w ten sposób, że odmówiło przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką – I.M. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium powołało treść przepisów: art. 17, w tym mającego zastosowanie w niniejszej sprawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. rodzinnych oraz podało, że stanowisko organu pierwszej instancji jest nieprawidłowe i wynika z błędnie przeprowadzonej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym w szczególności wskazanych w art. 17 ust. 1 b tej ustawy. Kolegium podniosło, że Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 uznał, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 r. życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 r. życia, przepis art. 17 ust. 1 b ww. ustawy jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Zatem w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1 b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Kolegium wskazało natomiast, że w jego ocenie negatywną przesłankę do przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego stanowi zakres sprawowanej przez Skarżącą opieki nad matką. Zdaniem organu nie ma on charakteru tego rodzaju, żeby zmuszał ją do definitywnej rezygnacji z podejmowania aktywności zawodowej choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, biorąc pod uwagę również to że są jeszcze, inne osoby zobowiązane do współudziału w opiece nad niepełnosprawną matką. Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało, że organ pomocowy pierwszej instancji naruszył art. 24 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 u.ś.r. poprzez niezastosowanie jego dyspozycji, gdyż zgodnie z art. 24 ust. 1 u.ś.r. prawo do świadczeń ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9 i art. 14-17. Prawo to ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (ust. 2). Z kolei, jak stanowi art. 24 ust. 4 ustawy prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony chyba, że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Powyższe przepisy prawa, jednoznacznie zdaniem Kolegium stanowią, że uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie ustala się na okres zasiłkowy. Nie było więc uprawnione orzeczenie przez organ pierwszej instancji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na okres zasiłkowy 2021/2022. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. podzielił stanowisko organu drugiej instancji wyrażone w zaskarżonej decyzji. Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu naruszenie: - przepisów prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez: • przyjęcie, że brak jest związku między niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą a sprawowaną przez nią opieką nad matką I.M., podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowy istnieje, niewłaściwe przyjęcie, że zakres opieki świadczonej przez Skarżącą nie wypełnia dyspozycji w/w przepisu, podczas gdy osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym -jak matka Skarżącej wymaga zgodnie z aktualnym stanem zdrowia stałej, całodobowej opieki - tj. przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie ze złożonym przez Skarżącą wnioskiem. • dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 tj. powołanej na wstępie ustawy tj. zaniechanie wykładni celowościowej - celu ustawy, • niewłaściwe przyjęcie, że sprawowanie przez Skarżącą opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ma ona jeszcze jedną córkę i syna, po stronie, których istnieje także obowiązek alimentacyjny względem matki i powyższe uprawnia organ administracyjny do wkraczania w kompetencje zastrzeżone dla sądu powszechnego poprzez ocenę możliwości sprawowania przez siostrę i brata Skarżącej opieki nad matką w kontekście realizacji nieskonkretyzowanego obowiązku alimentacyjnego, co doprowadziło do wniosku, że realizacja potencjalnego obowiązku alimentacyjnego przez brata i siostrę Skarżącej może stanowić podstawę do odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, • przyjęciu, że w sytuacji, gdy o świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką ubiega się jedno z dzieci, to brak po stronie siostry i brata Skarżącej obiektywnych przeszkód do wywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego względem matki, co może stanowić okoliczność, przesądzają o braku podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wobec niespełnienia wynikającego z artykułu 17 ust. 1 wskazanej na wstępie ustawy wymogu istnienia związku przyczynowo skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją z) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaniem opieki. - przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, 8, 9, 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a., których naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez: • niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy pozwalających na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu Skarżącej, • dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny dowodów zebranych w sprawie. Na podstawie ww. zarzutów Skarżąca wniosła o: 1. uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 października 2023 r. sygn. akt III SA/KR 867/23 ; 2. zasadzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych ; 3. zwolnienie od opłaty od skargi kasacyjnej. Jednocześnie Skarżąca oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie dotyczącym ustalenia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą a sprawowaną przez nią opieką nad matką okazały się być uzasadnione. Na wstępie wypada jednakże zauważyć, że Skarżąca kasacyjnie podniosła zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego bez powiązania z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dla poprawności zarzutu naruszenia przepisów postępowania konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy P.p.s.a. i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd pierwszej instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Takie niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje podniesionego zarzutu, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej może samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 wraz z uzasadnieniem, opubl. ONSAiWSA 2010, nr 1, poz.1). Podkreślenia wymaga, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. – w brzmieniu tego przepisu aktualnym w dacie orzekania przez organy administracji publicznej – świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wprawdzie rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale jej spełnienie nie może być sprowadzane wyłącznie do współwystępowania rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem opieki nad niepełnosprawną osobą, w stosunku do której na wnioskodawcy ciążą obowiązki alimentacyjne. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować (vide: wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2023 r., I OSK 1575/22; wyrok NSA z dnia 14 marca 2023 r., I OSK 1239/22; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2023 r., I OSK 794/22; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2020 r., I OSK 237/20; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2023 r., I OSK 1899/22; wyrok NSA z dnia 23 listopada 2023 r., I OSK 1948/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, iż Skarżąca sprawuje codzienną opiekę nad matką. Do jej obowiązków należy m.in.: pomoc przy higienie codziennej (mycie, ubieranie), pomoc przy kąpaniu, wizyty lekarskie, podawanie leków (dozowanie), organizowanie czasu wolnego (spacery), załatwienie spraw urzędowych, pomoc przy jedzeniu, podwożenie w różne miejsca w miarę potrzeb (urzędy, lekarze), realizacja recept oraz pomoc we wszystkich dziedzinach życia codziennego związanych z funkcjonowaniem matki, która cierpi na bardzo duże problemy z pamięcią, z sercem oraz ma nawracające stany lękowe, które sprawiają, że nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach rozpoznawanej sprawy, należy uznać, że zakres sprawowanej przez Skarżącą opieki nad matką nie daje jej sposobności do podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Skarżąca bowiem codziennie wykonuje osobiście wszelkie czynności opiekuńcze nad matką w takim zakresie, który pozostaje adekwatny do jej potrzeb. Skoro, jak wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności matka Skarżącej jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji i wymaga pomocy osób drugich, natomiast Skarżąca (jej córka) sprawuje nad nią opiekę codziennie, w sposób ciągły i prawidłowy, przy tym w zakresie adekwatnym do stopnia stwierdzonej niepełnosprawności i jej stanu zdrowia, pozostając nieprzerwanie w dyspozycji niepełnosprawnej matki, to nietrafny jest wniosek o braku ścisłego związku między niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia, a sprawowaną opieką nad matką. W konsekwencji, za zasadne uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania w zakresie ustaleń dotyczących tego, czy zakres opieki sprawowanej przez Skarżącą wyklucza podjęcie przez nią zatrudnienia. Zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji ustaleń fakycznych poczynionych z naruszeniem przepisów postępowania skutkowało również naruszeniem prawa materialnego to jest tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez uznanie, że nie została spełniona przesłanka jego zastosowania to jest rezygnacja z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, uznał on również, że za odmową przyznania wnioskowanego świadczenia przemawia fakt, że matka Skarżącej ma jeszcze inne dzieci, które obowiązane są wobec niej do alimentacji, co oznacza, że Skarżąca zobowiązana jest w pierwszej kolejności do podjęcia czynności mających na celu zorganizowanie opieki nad matką przy wykorzystaniu możliwości czy to finansowych czy też faktycznych (sprawowanie opieki) swojego rodzeństwa. Innymi słowy Sąd pierwszej instancji uznał, że ocena czy zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a świadczoną opieką winna uwzględniać możliwości świadczenia opieki również przez inne osoby zobowiązane do alimentacji wobec osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stanowisko to jest oczywiście nieprawidłowe. Z przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie wynika, aby przesłanką negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było stwierdzenie, że obok osoby ubiegającej się o świadczenie są również inne osoby, na których w tym samym stopniu ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej i które mogłyby w pewnym zakresie opiekować się osobą niepełnosprawną lub udzielać wsparcia finansowego opiekunowi takiej osoby. Nie jest zatem dopuszczalna odmowa przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na to, że obowiązek alimentacyjny spoczywa także na innych osobach, oraz że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jak i pozostałe osoby, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej, mogłyby podzielić między siebie obciążenia związane z opieką nad osobą niepełnosprawną, co wnioskującemu o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego umożliwiłoby podjęcie zatrudnienia. Taka przesłanka negatywna przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie została przewidziana przez ustawodawcę w treści art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Oznacza to, że Sąd I instancji dopuścił się jego naruszenia. Skoro Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku zaakceptował zarówno wadliwe ustalenia faktyczne oraz wadliwą wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i oddalił skargę, to należało uwzględniając skargę kasacyjną na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 193 i art. 135 P.p.s.a. uchylając zaskarżony wyrok jednocześnie rozpoznać skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Organ ponownie rozpatrując sprawę uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a zasądzając od organu na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego za obie instancje. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.