II SAB/Op 77/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Opolskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi M. K. (dalej jako: "skarżący", "strona" lub "cudzoziemiec"), reprezentowanego przez pełnomocnika r.pr. D. K., jest bezczynność Wojewody Opolskiego (dalej również jako: "Wojewoda") w sprawie niezałatwienia w terminie wniosku skarżącego z dnia 7 czerwca 2022 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skargę wniesiono w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, złożył do Wojewody, poprzez e-PUAP w dniu 7 czerwca 2022 r. (data wpływu do organu 8 czerwca 2022 r.), wniosek na urzędowym formularzu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Następnie pełnomocnik uzupełnił wniosek przesyłając część oryginałów dokumentów przy piśmie procesowym z dnia 15 czerwca 2022 r., (data wpływu do organu 21 czerwca 2022 r.). Ponadto pismem z dnia 12 września 2022 r. pełnomocnik skarżącego wniósł ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, w trybie art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), dalej w skrócie: "Kpa". Podniósł w nim, że regulacja art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.), dalej jako: "ustawa o cudzoziemcach" zakreśla organowi termin 60 dni na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Podkreślił, że datą wszczęcia postępowania jest data doręczenia żądania organowi, a w sprawie Wojewoda nie dopełnił obowiązku z art. 36 Kpa i nie zawiadomił strony o zwłoce w rozpatrzeniu wniosku, ani nie wskazał nowego terminu do zakończenia postępowania. Zdaniem autora ponaglenia przyczyny przewlekłości i bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu, a termin załatwienia sprawy został przekroczony. Pismem z dnia 22 września 2022 r. organ wyznaczył stronie termin do osobistego stawiennictwa w dniu 17 lutego 2023 r., i wezwał o dokumenty jakie ma przedłożyć. Wojewoda pouczył również stronę, że z uwagi na regulacje, które weszły w życie w związku z art. 100c ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.), dalej jako: "ustawa o pomocy", bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielania zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez Wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na okres od dnia 15 kwietnia 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. powołując art. 100c ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy wskazał na wyłączenie ze stosowania przepisów o bezczynności organu co oznacza - zdaniem Wojewody - wyłączenie również przepisów o przewlekłości prowadzenia postępowania, brak obowiązku zawiadamiania strony z art. 36 Kpa oraz "zakaz wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości w związku z zaprzestaniem czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o którym mowa w ust. 1 lub ich dokonanie z opóźnieniem" w tym przedziale czasowym. W dniu 26 września 2022 r. M. K., działając przez pełnomocnika, wywiódł skargę na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę i domagał się: 1. "zobowiązania Wojewody Opolskiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2. przyznania skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.; 3. wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.; 4. zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa". W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że organ odmówił osobistego przyjęcia wniosku w tym pobrania odcisków linii papilarnych dlatego wniosek nadano za pośrednictwem platformy ePUAP a jego uzupełnienie pocztą. Dalej podkreślił, że do dnia 22 września 2022 roku tj. przez okres ponad 3 miesięcy organ nie podejmował żadnych czynności, a pismem z dnia 22 września 2022 roku wezwano skarżącego do osobistego stawiennictwa na dzień 17 lutego 2023 r., podczas gdy wezwanie do tej czynności winno zawierać stwierdzenie, że cudzoziemiec ma się stawić do organu w okresie nie krótszym niż 7 dni od dnia otrzymania wezwania. Pełnomocnik skarżącego zaznaczył, że wniósł ponaglenie w trybie art. 37 Kpa w dniu 12 września 2022 r. Zdaniem pełnomocnika skarżącego podejmowane czynności przez organ – po ponagleniu - miały charakter pozornych i świadczą o tym, że nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie w sposób zgodny z prawem. Uzasadniając zarzut, iż bezczynność i przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, autor skargi podkreślił, że ich przyczyny leżały wyłącznie po stronie Wojewody oraz, że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony. Dalej podkreślił, że zarówno stopień zaniedbań ze strony organu, naruszenie terminów przez organ, sposób zachowania strony, jak i okoliczności materialnoprawne przemawiają za uznaniem, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Pełnomocnik podkreślił, że zaistniałe uchybienia uzasadniają przyznanie sumy pieniężnej, bowiem sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten organ decyzji zezwalającej na pobyt czasowy) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zauważył, że zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podkreślając obowiązywanie art. 100c ustawy o pomocy, który zdaniem organu zawiesza bieg terminów w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. Dalej organ wniósł o niewymierzenie kary grzywny na rzecz skarżącego, powołując art. 100c ust. 4 tego aktu oraz szczegółowo opisał obowiązującą procedurę dotyczącą udzielania zezwoleń na pobyt czasowy. Podkreślił, że wniosek miał braki formalne, bowiem stosownie do art. 105 ust. 2 oraz art. 106 ustawy o cudzoziemcach wnioskodawca winien m. in. osobiście stawić się w organie w celu pobrania odcisków linii papilarnych oraz przedłożyć oryginał dokumentu potwierdzającego tożsamość. Wojewoda powołał się na regulacje ustawy o pomocy i wskazał, że ponaglenie z dnia 12 września 2022 r. zostało wyłącznie wprowadzone do systemu teleinformatycznego "Pobyt v.3" i zgodnie z obowiązującymi regulacjami, nie zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Dalej organ odniósł się do kwestii braków formalnych podania, powołując stosowne orzecznictwo. Zauważył również, że regularnie pracownicy organu muszą aktualizować harmonogramy rozpatrzenia spraw z uwagi na zmianę miejsca pobytu cudzoziemców lub ich absencję w wyznaczonym terminie. Podkreślił priorytetowe przyjmowanie i rozpatrywanie wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę pochodzących od obywateli Ukrainy będących kierowcami w transporcie międzynarodowym. Organ wskazał również, że bieg terminu nastąpi dopiero po uzupełnieniu wszystkich braków wniosku, a zatem nie wcześniej niż 17 lutego 2023 r. Następnie opierając się o orzecznictwo sądowoadministracyjne, przypomniał zasady liczenia terminów z art. 35 i art. 36 Kpa, akcentując okresy, których nie wlicza się do nich. W konkluzjach odpowiedzi na skargę Wojewoda wskazał, że w dokumentacji dołączonej do wniosku wynika, iż skarżący wjechał do Polski 7 lutego 2020 r. na podstawie wizy krajowej, wydanej z terminem ważności do 26 grudnia 2020 r., który to okres będzie ulegał przedłużeniu z mocy prawa do upływu 30-go dnia następującego po dniu odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Ponadto zauważył, że cudzoziemiec posiada wydane przez Wojewodę Opolskiego zezwolenie typ A na pracę, z okresem ważności od dnia1 kwietnia 2022 r. do dnia 31 października 2023 r. W związku z czym skarżący –zdaniem organu- może przebywać i pracować w Polsce. Zwrócił również uwagę, że strona podjęła próbę legalizacji swojego pobytu w formie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę dopiero po 2 latach od momentu przyjazdu do Polski. Dodatkowo zaprzeczył twierdzeniom pełnomocnika w skardze jakoby odmówił stronie osobistego złożenia wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 1b P.p.s.a. sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., Sąd może natomiast rozpoznać sprawę ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. W takim właśnie trybie została rozpoznana skarga złożona w niniejszej sprawie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Opolskiego. Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub (pkt 1), cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub (pkt 2), cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (pkt 3). Wprowadzenie takich ram czasowych i okoliczności od których liczony jest termin rozpatrzenia wniosku został dodany przez art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91). Uregulowania z art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach wprowadzają obowiązek dla cudzoziemców ubiegających się o zezwolenie na pobyt czasowy by do wniosku przedłożyli ważny dokument podróży oraz: aktualną fotografię (pkt 1), dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jeżeli do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie zostały dołączone dokumenty, o których mowa w ust. 2, wojewoda wzywa cudzoziemca do ich przedłożenia w terminie nie krótszym niż 14 dni. Określając termin, wojewoda ocenia czas niezbędny do uzyskania przez cudzoziemca określonego dokumentu (ust. 2a ustawy o cudzoziemcach). Wezwanie, o którym mowa w ust. 2a, może nastąpić jednocześnie z wezwaniem do osobistego stawiennictwa na podstawie art. 105 ust. 2, wezwaniem do złożenia odcisków linii papilarnych lub wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym przypadku termin wyznaczony przez wojewodę na podstawie ust. 2a nie może być krótszy od najdłuższego z terminów określonych w tych wezwaniach (ust. 2b ustawy o cudzoziemcach). Odnotować należy, że na podstawie do art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830), dalej jako "ustawa zmieniająca", został wprowadzony art. 100c do przywołanej wcześniej ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Zgodnie z treścią art. 33 pkt 2 ustawy zmieniającej art. 1 pkt 44 tego aktu wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia. Publikacja w Dzienniku Urzędowym Rzeczpospolitej Polskiej nastąpiła w dniu 14 kwietnia 2022 r., a tym samym stosownie do art. 100c ust. 1 ustawy o pomocy, w okresie od dnia 15 kwietnia 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów załatwienia spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Wedle art. 100c ust. 2 ustawy o pomocy czynności dokonane w okresie od dnia 15 kwietnia 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. są skuteczne. Z kolei z art. 100c ust. 3 tej ustawy wynika, że w powołanym przedziale czasowym: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Z kolei w treści art. 100c ust. 4 ustawy o pomocy wskazano, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Dokonując subsumcji powołanych przepisów do sprawy wniosku skarżącego, wskazać należy, że skarżący złożył wniosek o udzielenie zgody na pobyt czasowy, w trybie art. 105 ustawy o cudzoziemcach, w dniu 8 czerwca 2022 r. (poprzez e-PUAP), a dopiero w dniu 21 czerwca 2022 r. organ otrzymał część oryginałów dokumentów. Nie ulega wątpliwości, że wniosek skarżącego, przekazany za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, wraz z częścią dokumentów załączonych do niego a uwierzytelnionych w trybie art. 76a § 2 Kpa, nie był kompletny wobec wyżej wskazanych wymogów ustawowych. W dacie złożenia wniosku do Wojewody, obowiązywał art. 100c ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy, skutkiem której to regulacji w okresie od dnia 15 kwietnia 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów załatwienia spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu w tym przedziale czasowym. Ratio legis ustawy o pomocy, podyktowane jest niezależnymi od organów administracji okolicznościami, związanymi z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, a w konsekwencji ogromną liczbą wniosków obywateli tego kraju o udzielenie różnej formy zezwoleń na pobyt na terytorium Polski. Powołane regulacje mają zastosowanie tylko w odniesieniu do okresu, w którym obowiązuje zaistniała sytuacja. Inaczej rzecz ujmując, w okresie od dnia 15 kwietnia 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. organy administracji nie pozostają w bezczynności i nie prowadzą postępowania przewlekle, i nie można wyciągać w stosunku do nich negatywnych konsekwencji w postaci wymierzania kar i grzywien, ani zasądzać się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa, jednak tylko w odniesieniu do bezczynności lub przewlekłości powstałych w takich okresach. Powołany art. 100c ustawy o pomocy jest wyjątkiem wprowadzonym na czas szczególny, do którego nie można odnosić bezwzględnie zasad postępowania administracyjnego dotyczących czasu jego trwania. W sytuacji, kiedy należy wspierać osoby uciekające przed konfliktem zbrojnym nie można wymagać od organów normalnego funkcjonowania i prowadzenia postępowania z zachowaniem terminów ustawowych. W konsekwencji w niniejszej sprawie nie można stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania. Z okoliczności faktycznych wynika bowiem, że zarówno w okresie złożenia wniosku, jak i wystosowanego ponaglenia w trybie art. 37 Kpa oraz wywiedzionej do WSA w Opolu skargi na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania, ustawodawca zawiesił na okres od dnia 15 kwietnia 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów m. in. w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy a przepis art. 100c ustawy o pomocy obowiązywał również w dacie wydania niniejszego orzeczenia przez Sąd. W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.