I OSK 460/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1458/20 w sprawie ze skargi J. A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 17 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1458/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również: Sąd I instancji) oddalił skargę J. A. (dalej również: Skarżący) na decyzję Wojewody [...] (dalej również: Wojewoda) z 11 marca 2020 r. nr 105/P/2020, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. (dalej również: Prezydent) z 14 stycznia 2020 r. nr WGD-II-ZP.6833.1.11.2019.AC o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w P., obręb nr [...] "[...]", ozn. jako działka nr [...]pow. [...] m², przejętą z mocy prawa przez gminę P. pod inwestycję drogową. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent decyzją z 28 lutego 2019 r. znak WRMIV.6740.4.7.2018.MJ zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej nr [...] - ul. [...] w P. Decyzją tą objęta została m.in. będąca własnością Skarżącego nieruchomość stanowiąca działkę nr [...], z której w następstwie ww. decyzji wydzielona została działka nr [...], znajdująca się w liniach rozgraniczających planowanej inwestycji drogowej. Tym samym z mocy art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.) powoływanej dalej jako: "specustawa drogowa", część nieruchomości obejmująca wydzieloną działkę nr [...] stała się własnością gminy P. z dniem, w którym powyższa decyzja uzyskała walor ostateczności (tj. 3 kwietnia 2019 r.). Działka ta, zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P., przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] maja 2013 r., zlokalizowana jest w strefie "[...]", na obszarze [...] (centralnym obszarze wielofunkcyjnym) o dominującej funkcji mieszkalnej, usługowej, rekreacyjnej, przestrzeni publicznej i funkcjach towarzyszących. Dla nieruchomości, z której została ona wydzielona, została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu polegająca na budowie budynku usługowo-biurowo-mieszkalnego. Na przedmiotowej działce usytuowany był w dacie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej fragment ogrodzenia panelowego na słupkach stalowych. W tym stanie rzeczy Prezydent, po wszczęciu i przeprowadzeniu odrębnego postępowania odszkodowawczego, decyzją z 14 stycznia 2020 r, utrzymaną w mocy decyzją Wojewody z 11 marca 2020 r., powołując się na art. 12 ust. 4a, 4 f i 5 oraz art. 18 ust. 1, art.22 ust. 1, art. 23 specustawy drogowej oraz art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 ust. 1a,2 i 3 oraz art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "u.g.n.", orzekł o ustaleniu na rzecz Skarżącego odszkodowania w wysokości 5.603,00 złotych i zobowiązał do jego wypłaty, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, Prezydenta. Podstawą ustalenia odszkodowania była wartość odtworzeniowa nieruchomości (a więc suma wartości rynkowej gruntu oraz ustalonej w podejściu kosztowym wartości znajdujących się na nim naniesień) określona przez rzeczoznawcę majątkowego O. T. w operacie szacunkowym z 15 sierpnia 2019 r. Ustalając wartość gruntu, w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami na kwotę 4.378,00 złotych rzeczoznawca przyjęła w charakterze materiału porównawczego transakcje nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę wielofunkcyjną na rynku lokalnym. W oparciu o analizę rynku wyodrębniła trzy transakcje zrealizowane na terenie P. (dwie w obrębie "[...]" i jedna w obrębie "[...]"), gdzie najniższa cena transakcji wynosiła 268 zł/m2, a najwyższa 332/07 zł/m2. Finalnie zaś wartość 1 m2 szacowanego gruntu, przy uwzględnieniu korekt, związanych z cechami cenotwórczymi porównywanych nieruchomości, wyceniła na 336,79 zł. Decydując się na dobór transakcji takiego rodzaju nieruchomościami rzeczoznawca miała na względzie, że przeprowadzona przez nią analiza cen nieruchomości drogowych, nie potwierdziła by przeznaczenie wynikające z celu wywłaszczenia (odmienne od założonego w studium) prowadziło do zwiększenia wartości nieruchomości. Znajdujące się na gruncie obiekty budowlane w postaci ogrodzenia (w wysokości 1225 zł) oszacowała z kolei metodą kosztów zastąpienia przy zastosowaniu techniki wskaźnikowej. Oceniając wartość dowodową tego operatu organy uznały go za prawidłowy, a tym samym mogący stanowić dowód w sprawie. Wojewoda zauważał - w ślad za rzeczoznawcą - iż wynikające z celu wywłaszczenia przeznaczenie (drogowe) nie powoduje zwiększenia wartości nieruchomości, dlatego wartość odszkodowania należy ustalać według aktualnego sposobu jej użytkowania, wynikającego z przeznaczenia, ustalonego zgodnie z art. 154 u.g.n., bez uwzględnienia ustaleń decyzji Prezydenta z 28 lutego 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej: "decyzja z.r.i.d."). Wyjaśniał przy tym, że w myśl § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) dalej: "rozporządzenie". Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania w związku ze specustawą drogową określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji, o których mowa w § 36 ust. 5 rozporządzenia. Decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest zatem przeznaczenie jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Jeżeli nieruchomość miała przeznaczenie inne niż drogowe np. mieszkaniowe, usługowe, to dla dokonania wyceny konieczne jest porównanie nieruchomości wycenianej do nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu. Natomiast dyspozycja § 36 ust. 4 rozporządzenia mówiąca o określeniu wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych lub w przypadku braku takich transakcji - nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, znajdzie tylko wówczas zastosowanie, gdy wywłaszczona nieruchomość już przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej miała przeznaczenie drogowe. Na powyższą decyzję Wojewody Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie: art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", art. 7 k.p.a. oraz 8 k.p.a. w zw. z art. 151 u.g.n. oraz § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, poprzez uznanie, że operat szacunkowy sporządzony został prawidłowo, w szczególności zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości oraz zawiera wszystkie elementy wymagane przez § 56 rozporządzenia, podczas gdy prawidłowość tego operatu budzi uzasadnione wątpliwości, co doprowadziło do zmarginalizowania słusznego interesu strony oraz stanowiło naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Odwołując się do treści § 36 ust. 4 rozporządzenia, Skarżący podnosił, że biegła co prawda ustaliła wartość działki na podstawie transakcji, których przedmiotem były działki przeznaczone pod inwestycje drogowe lub zabudowę wielofunkcyjną, pominęła jednak fakt, iż w sposób istotny odbiegają one od wartości rynkowych gruntów położonych w obszarze położenia wywłaszczonej nieruchomości. Jednocześnie nie przeprowadziła analizy nieruchomości drogowych znajdujących się w otoczeniu gruntów na obszarze "[...]" (centralnym obszarze wielofunkcyjnym) o dominującej funkcji mieszkalnej, usługowej, rekreacyjnej, przestrzeni publicznej i funkcjach towarzyszących, pomimo iż zgodnie z zapisami w studium wyceniana nieruchomość otoczona jest działkami o takim właśnie przeznaczeniu. Przeznaczenie gruntu ma istotne znaczenie, gdyż kształtuje cenę nieruchomości. Biegła nie przedstawiła analizy, czy grunty położone w okolicy nieruchomości będących przedmiotem transakcji drogowych wziętych przez nią pod uwagę miały w miejscowych planach przeznaczenie podobne do gruntów otaczających działkę [...], co w znacznym stopniu podważa wiarygodność sporządzonego operatu. W związku z tym operat nie zawiera wyceny gruntu w oparciu o ceny nieruchomości przyległych do nieruchomości wywłaszczonej. Biegła zaś ograniczyła się jedynie do przytoczenia przepisów prawa, co uniemożliwia ocenę, czy wskazana przez nią wartość nieruchomości odpowiada rzeczywistej wartości rynkowej. Co więcej, nie wskazała faktów, na podstawie których przyjęła określony sposób działania, ani go nie uzasadniła. Kolejnym zaś jej uchybieniem, wskazującym na niezupełną treść operatu jest, zdaniem Skarżącego, brak przedstawienia w opinii danych pozwalających na zidentyfikowanie nieruchomości przyjętych do porównań z nieruchomością wycenianą, co czyni niemożliwym sprawdzenie oraz odniesienie się co do prawidłowości uznania ich jako "nieruchomości podobnych" oraz prawidłowego zastosowania współczynników korygujących. W związku z powyższym Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji Prezydenta i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Opisanym na wstępie wyrokiem z 17 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1458/20 Sąd I instancji oddalił wniesioną skargę. W uzasadnieniu wskazał, że okolicznością niesporną jest, że położona w P. nieruchomość oznaczona geodezyjnie jako działka nr [...], objęta została decyzją Prezydenta z 28 lutego 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydaną w trybie przepisów specustawy drogowej i z mocy tej decyzji, część powyższej działki oznaczona nr [...] o pow. 13 m² znalazła się w liniach rozgraniczających planowanej inwestycji polegającej na rozbudowie drogi gminnej -ul. [...]. W konsekwencji czego przeszła ona, stosownie do art. 12 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, na własność gminy P. z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna, co z kolei skutkowało koniecznością ustalenia na rzecz byłego właściciela przez organ, który wydał decyzję z.r.i.d. odszkodowania odpowiadającego wartości utraconego prawa. Sąd I instancji wskazał, że istotą sporu jest natomiast poprawność wyceny nieruchomości, która przekładała się na wysokość odszkodowania. Materialnoprawną podstawą kontrolowanych decyzji odszkodowawczych stanowił art. 18 specustawy drogowej oraz odpowiednio stosowane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość - w myśl art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego. Stan nieruchomości do którego odsyła art. 18 ust. 1 specustawy, to stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona, o czym stanowi art. 4 pkt 17 u.g.n. Z kolei wartością, o której stanowi ww. przepis jest co do zasady wartość rynkowa, a więc najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku (art. 134 ust.1 i art. 151 ust. 1 u.g.n.). W drodze wyjątku może nią być także wartość odtworzeniowa. Ma to miejsce wówczas, gdy ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie (art. 135 ust. 1 u.g.n.). Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, a to ze względu na występującą na gruncie trwale z nim związane naniesienia w postaci ogrodzenia. Konsekwencją tego stanu rzeczy było więc ustalenie w procesie wyceny wartości odtworzeniowej nieruchomości, która to wartość z mocy art. 135 ust. 2 i 3 u.g.n. stanowiła sumę wartości rynkowej gruntu (a więc ceny gruntu możliwej do uzyskania w obrocie wolnorynkowym) oraz wartości jego części składowych, wg kosztów ich odtworzenia lub zastąpienia, pomniejszoną o wartość zużycia tych części (art. 151 ust. 2 u.g.n. i § 21 rozporządzenia, a więc hipotetycznych kosztów wytworzenia "repliki" znajdujących się na gruncie obiektów, przy jednoczesnym uwzględnieniu aktualnego ich stanu. Zgodnie natomiast z § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się "przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji." Z unormowania zawartego w art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. wynika z kolei, że jeśli chodzi o przeznaczenie nieruchomości to w pierwszej kolejności ustala się je w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie - co jest okolicznością niesporną- dla terenu, na którym położona jest przejęta nieruchomość brak było uchwalonego planu miejscowego. Objęty był on natomiast Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P., przyjętym uchwałą Rady Miasta P. z dnia [...] maja 2013 r.nr [...]. Wedle jego postanowień nieruchomość zlokalizowana była w strefie "[...]", na obszarze "[...]" (centralnym obszarze wielofunkcyjnym) o dominującej funkcji mieszkalnej, usługowej, rekreacyjnej, przestrzeni publicznej i funkcjach towarzyszących. Uwzględniając to przeznaczenie, biegała w pierwszej kolejności zbadała wpływ przeznaczenia wynikającego z decyzji z.r.i.d. (drogowego) na wartość nieruchomości, z uwagi na potencjalną możliwość zastosowania w procesie jej wyceny tzw. Zasady korzyści, w oparciu o § 36 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 134 ust. 4 u.g.n. Wobec zaś stwierdzenia, że owo alternatywne przeznaczenie nie rzutuje in plus na wartość szacowanej nieruchomości (vide str. 13 i 17 operatu) - co wykluczało zastosowanie sposobu wyceny według reguły z § 36 ust. 3 rozporządzenia - wyceny tej dokonała, w oparciu o wyodrębnione 3 transakcje nieruchomościami przeznaczonymi analogicznie jak nieruchomość wyceniana pod zabudowę wielofunkcyjną - stosownie do ust. 1 § 36 rozporządzenia. Transakcje te zrealizowane zostały na rynku lokalnym w latach 2017-2018, gdzie najniższa cena jednostkowa za m² gruntu wyniosła 268 zł, a najwyższa 332,07 zł (str. 14 operatu). Określiła cechy mające wpływ na wartość nieruchomości takie jak lokalizacja ogólna (w aspekcie usytuowania na terenie P.); warunki zagospodarowania i użytkowania oraz dojazd. Ustaliła wagi tych cech, w oparciu, o które dokonała następnie stosownych korekt cen jednostkowych i porównując kolejno wyceniany grunt z wyodrębnionymi nieruchomościami ustaliła jego wartość na kwotę 4.378,00 złotych (przy cenie jednostkowej 336,79 zł/m2). W ocenie Sądu I instancji, taki sposób wyceny gruntu, z punktu widzenia obowiązujących przepisów specustawy drogowej, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia wykonawczego z 2004 r., jest prawidłowy i mógł stanowić podstawę dla ustalenia odszkodowania. Znajdujące się na gruncie w dacie wydawania decyzji z.r.i.d. ogrodzenie o łącznej długości 10,5 m i wysokości 1,3 m (na długości 5 m) oraz 1,7 m (na długości 5,5 m), rzeczoznawca wyceniła - stosując podejście kosztowe, metodę kosztów zastąpienie - na kwotę 1225,00 zł, przy założeniu zużycia technicznego na poziomie 20% oraz zastosowaniu współczynnika regionalnego w wymiarze 0,965. Jako punkt wyjścia do tej wyceny przyjęła zaś dane zawarte w miarodajnym w tym względzie publikatorze "Biuletyn cen obiektów budowlanych, cz. Il-obiekty inżynieryjne", zawierającym ceny z II kwartału 2019 r. Tak wykonana wycena naniesień - z punktu widzenia zastosowanego podejścia, przyjętej metody i zastosowanej techniki, w kontekście obowiązujących w tym zakresie regulacji prawnych, tj. art. 153 ust. 3 u.g.n. oraz § 22 ust. 1 powołanego rozporządzenia oraz 135 ust. 4 u.g.n. - także nie budzi zastrzeżeń Sądu. Podnoszony zaś zarzut braku dokonania przez rzeczoznawcę wyceny gruntu "w oparciu o ceny nieruchomości przyległych do nieruchomości wywłaszczonej", jest o tyle chybiony, że w uwarunkowaniach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, oczekiwany przez Skarżącego sposób szacowania w ogóle nie mógł mieć zastosowania. Umyka bowiem jego uwadze fakt, że wycena nieruchomości wywłaszczonej pod drogi uwzględniająca wartości gruntów przyległych, może mieć miejsce jedynie w dwóch przypadkach: po pierwsze - gdy przeznaczenie nieruchomości wywłaszczonej nadane jej decyzją skutkującą odjęciem własności (np. decyzji z.r.i.d.), odmienne od dotychczasowego, powoduje zwiększenie jej wartości (§ 36 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia); po wtóre - gdy już w dacie wydania tej decyzji, nieruchomość była przeznaczona pod inwestycję drogową, a określenie jej wartości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych było niemożliwe (§ 36 ust. 4 rozporządzenia). Żaden jednak z tych przypadków w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Sąd I instancji wskazał, że także zarzut braku ujęcia w operacie danych identyfikujących nieruchomość porównywane, nie jest zasady. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych w operacie rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości. Nie są więc w nim niezbędne dane identyfikujące nieruchomość podobną, lecz dane pozwalające zbadać adekwatność ich przyjęcia jako materiału porównawczego w ramach założonych kryteriów. Nie można zatem skutecznie czynić zarzutu rzeczoznawcy majątkowemu z braku zawarcia takich danych jak numery ewidencyjne działek lub numery ich ksiąg wieczystych, gdyż informacje te nie są niezbędne dla dokonania porównania. Natomiast cechy wskazujące na podobieństwo ze względu na funkcje, sposób korzystania, wielkość działek, kształt, dostęp do infrastruktury, dojazd, otoczenie powinny wynikać z opisu poszczególnych nieruchomości zawartym w operacie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2081/18, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Tego rodzaju cechy, choć lakonicznie, zostały przez rzeczoznawcę w stopniu umożliwiającym weryfikację podobieństwa nieruchomości porównywanych do nieruchomości wycenianej w treści operatu ujęte. Na jego str. 14 wskazano mianowicie, że były to tzw. "nieruchomości wielofunkcyjne", niezabudowane. Podany został także ich areał i lokalizacja. Na str. 19 i 20 dodatkowo tę lokalizacje doprecyzowaną, oceniono także warunki zagospodarowania i użytkowania poszczególnych nieruchomości i ich skomunikowanie. Cechy te nie była na tyle różnicujące w stosunku do nieruchomości wycenianej, by można wykluczyć owe nieruchomości z kręgu nieruchomości podobnych w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. W tej sytuacji, w ocenie Sądu I instancji, dysponując takim dowodem organy uprawnione były do ustalenia na jego podstawie kwoty należnego za przejętą nieruchomość odszkodowania. Wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły one stan faktyczny sprawy, nie uchybiając w tym względzie zasadom ustanowionym art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a subsumcji tego stanu do norm prawa materialnego dokonały w sposób prawidłowy. Szczegółowo także wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W konsekwencji czego nie naruszyły także zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.). Sąd nie dopatrzył się również by prowadząc postępowanie uchybiły one ujętej w art. 8 k.p.a. zasadzie zaufania. Skoro zatem przy rozstrzyganiu sprawy nie doszło do naruszenia prawa materialnego, ani istotnego uchybienia przepisom procedury administracyjnej, to skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegać musiała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że nieruchomością podobną do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny, tj. objętą Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P., przyjętym uchwałą Rady Miasta P. z dnia 26 maja 2013 r., nr [...], zlokalizowaną w strefie "[...]", na obszarze [...] (centralnym obszarze wielofunkcyjnym) o dominującej funkcji mieszkalnej, usługowej, rekreacyjnej, przestrzeni publicznej i funkcjach towarzyszących, dla której wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu polegająca na budowie budynku usługowo-biurowo-mieszkalnego jest nieruchomość położona w obrębie [...], tj. obrębie sąsiednim do obrębu [...]. - a w konsekwencji 2) na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na akceptacji za organami obydwu instancji nieprawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego w zakresie uznania za nieruchomość podobną do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny, tj. objętej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P., przyjętym uchwałą Rady Miasta P. z dnia 26 maja 2013 r., nr [...], zlokalizowanej w strefie "[...]", na obszarze [...] (centralnym obszarze wielofunkcyjnym) o dominującej funkcji mieszkalnej, usługowej, rekreacyjnej, przestrzeni publicznej i funkcjach towarzyszących, dla której wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu polegająca na budowie budynku usługowo-biurowo-mieszkalnego, nieruchomości położonej w obrębie [...], tj. obrębie sąsiednim do obrębu [...]. Wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznając zarzuty Skarżącego kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego. Analiza tych zarzutów prowadzi do wniosku, iż Skarżący kwestionują wysokość odszkodowania ustalonego przez organy administracji w oparciu o operat szacunkowy z dnia 15 sierpnia 2019 r., zarzucając zaniżenie wartości szacowanej nieruchomości w następstwie zastosowania określonego podejścia (art. 153 ust. 1 u.g.n.) oraz przyjęcia do porównania nieruchomości, które nie odpowiadały definicji zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n. Odnosząc się do zarzutów skargi w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że kontrola opinii rzeczoznawcy majątkowego na płaszczyźnie merytorycznej obejmuje elementy, które można podzielić na te nie wkraczające w sferę wiadomości specjalnych i te w sferę tą wkraczające. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że merytoryczna ocena operatów szacunkowych - zarówno przez organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne - nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust 1 i 4 u.g.n., a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3284/19, źródło CBOSA). Trafnie wskazał Sąd I instancji, że operat szacunkowy z dnia 15 sierpnia 2019 r., który był podstawą oszacowania wartości nieruchomości w niniejszej sprawie został prawidłowo oceniony w toku postępowania administracyjnego. Operat szacunkowy nie został bowiem sporządzony z naruszeniem przepisów prawa, ani nie zawiera oczywistych i rażących błędów, które dyskwalifikowałyby ten dokument jako dowód w sprawie. Podkreślić w tym miejscu raz jeszcze należy, że Sąd I instancji nie może wkraczać w sferę wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły rzeczoznawca, naruszyłby bowiem wtedy art. 154 ust. 1 u.g.n. Sąd, nie posiadając odpowiedniej wiedzy fachowej na temat szacowania wartości nieruchomości, nie może więc dokonywać rozważań dotyczących prawidłowości wybranego podejścia i metody, ustaleń dotyczących wag cech różnicujących wartość działek, czy wybór cech różnicujących wartość nieruchomości. Osoba niebędąca rzeczoznawcą majątkowym i niedysponująca wiadomościami specjalnymi może nie być w stanie ocenić prawidłowości doboru nieruchomości podobnych. Nieruchomość podobna nie może być utożsamiana z nieruchomością identyczną, a z treści 153 ust. 1 u.g.n. wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1350/17, źródło CBOSA). W konsekwencji weryfikacja prawidłowości dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego wyboru, zarówno podejścia, jak i metody wyceny, nie dokonuje się na gruncie przepisów k.p.a., lecz w oparciu o przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. a więc przez ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 3145/18, źródło CBOSA). Nieruchomość podobna nie może być utożsamiana z nieruchomością identyczną, a z treści art. 153 ust. 1 u.g.n. wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Żaden zaś przepis prawa - w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., zawierający definicję nieruchomości podobnej - nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości co nieruchomość wyceniana. Co więcej, pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni, czy lokalizacji), na co wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1821/21). Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny niniejszej sprawy, za nieskuteczny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), choć powinno być c) p.p.s.a. Powyższy zarzut jest w istocie ściśle powiązany z zarzutem naruszenia art. 153 § 1 u.g.n. a jego konstrukcja wskazuje bowiem, że zarzucane Sądowi wadliwe stwierdzenie naruszeń w zakresie przepisów postępowania przy kontroli decyzji organów administracji jest następstwem uznania przeprowadzonej przez Sąd I instancji wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego za niewłaściwą. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie w związku z czym należało ją oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zgłoszone w skardze kasacyjnej zastrzeżenia co do prawidłowości sporządzenia operatu, na podstawie którego ustalona została wysokość odszkodowania, dotyczą faktycznie istoty wiadomości specjalnych rzeczoznawcy, tj. merytorycznej wartości wyceny. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.