II OSK 1611/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 30 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S., W. S., M. W. i P.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1346/22 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 14 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1346/22 uwzględnił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca) i uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z [...] sierpnia 2022 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy J. z [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Budowa farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki nr [...] obręb P., gmina J.". Sąd Wojewódzki stwierdził, że skoro wykładnia językowa przepisów art. 61 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej upzp) oraz art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2021 r. poz. 610 ze zm., dalej uoze) nie pozostawia wątpliwości w zakresie klasyfikowania instalacji, jaką jest farma fotowoltaiczna jako instalacji odnawialnego źródła energii, to warunki zabudowy dla tego rodzaju inwestycji nie muszą być ustalane z uwzględnieniem wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp. Tym samym, nie było właściwe w warunkach rozpoznawanej sprawy przeprowadzenie analizy urbanistycznej pod względem spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, a następnie uzależnienie od pozytywnych ustaleń w tym zakresie dopuszczalności realizacji przedmiotowej inwestycji. Błędne stanowisko organów, będące konsekwencją nieprawidłowej wykładni art. 61 ust. 3 upzp skutkowało więc koniecznością wyeliminowania wydanych przez te organy decyzji z obrotu prawnego. 2. A. S. i W. S. oraz M. W. i P. W. wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp oraz art. 61 ust. 3 upzp w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 upzp, a także w zw. z art. 10 ust. 2a upzp i art. 15 ust. 3a upzp. przez: - błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż art. 61 ust. 3 upzp funkcjonuje i pozostaje we wskazanym akcie prawnym wyłącznie w relacji do art. 61 ust. 1 i 2 upzp, podczas gdy prawidłowa interpretacja - wykładania systemowa oraz funkcjonalna tego przepisu wskazuje, iż pozostaje w relacjach z innymi, istotnymi przepisami, a to: art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 upzp, które określają, że w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalenia ich zagospodarowania i zabudowy należy przyjąć ład przestrzenny i zrównoważony rozwój oraz, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, a nadto ocena ustawowych przesłanek lokalizacji systemów fotowoltaicznych powinna uwzględniać treść art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp, w których to regulacjach ustawodawca wprowadził odrębne unormowania odnoszące się do urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii; - niezastosowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp i błędnym przyjęciu, że warunki zabudowy dla inwestycji objętej przedmiotem niniejszego postępowania nie muszą być ustalane z uwzględnieniem wymogów określonych w treści tego przepisu - tj. zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 61 ust. 3 upzp prowadzi do wniosków całkowicie odmiennych, a mianowicie że zwolnienie zawarte w art. 61 ust. 3 upzp należy interpretować - zgodnie z wykładnią systemową - w relacji do innych przepisów upzp (art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 upzp); 2) art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-4 upzp przez niezastosowanie wskazanych przepisów w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie - w świetle upzp niedopuszczalne jest co do zasady ustalanie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej, gdyż pod pojęciami: "teren" oraz "działka ewidencyjna", należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment (część) działki ewidencyjnej, na którym inwestor (w tym przypadku P. sp. z o.o.) planuje realizację inwestycji, co z kolei uzasadniało oddalenie przez Sąd I instancji. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie. 4. Uczestnicy postępowania D.G., H. K., D. C. oraz K. F., K. F., A. Z. , R. Z. i K. P. w wywiedzionych przez siebie odpowiedziach na skargę kasacyjną wnieśli o jej uwzględnienie. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. 5.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej Ppsa)). NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 5.3. Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do oceny, czy elektrownia słoneczna o łącznej mocy elektrycznej do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną stanowi instalację odnawialnego źródła energii, o której mowa w art. 61 ust. 3 upzp, czy też przepis ten dotyczy jedynie instalacji nieprzekraczających 500 kW. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela utrwalone stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 25 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 805/23; 9 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 911/22; 1 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 159/23; 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 1407/22, zgodnie z którym urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych energii stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 upzp. Treść tego przepisu jest w pełni klarowna i jednoznacznie przesądza, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m. in. do instalacji oze w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoze. Z tego przepisu, wbrew stanowisku skarżących, nie wynika, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy, co w założeniu miałoby determinować badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp. Wobec tego, lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy, nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. W ww. wyrokach podkreślono między innymi, że art. 61 ust. 3 wspomnianej ustawy nie wprowadza ograniczeń w zależności od mocy, jaką posiada określona instalacja odnawialnego źródła energii. 5.4. Dodatkowo nowelizację art. 61 ust. 3 upzp trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii jak i ochronę klimatu i realizacji zasady "efektywność energetyczna przede wszystkim". Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Na marginesie należy zaznaczyć, że kontynuacja tego stanowiska ma miejsce również w dyrektywie 2023/2413 z 18 października 2023 r. zmieniającej dyrektywę (UE) 2018/2001, rozporządzenie (UE) 2018/1999 i dyrektywę 98/70/WE w odniesieniu do promowania energii ze źródeł odnawialnych oraz uchylająca dyrektywę Rady (UE) 2015/652. 5.5. Te fundamentalne wartości leżące u podstaw ograniczenia barier w rozwoju instalacji fotowoltaicznych w pełni uzasadniały odejście od zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp ustawowej zasady kontynuacji, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego, z której wynikałaby dopuszczalność realizacji takich inwestycji tylko w sąsiedztwie zabudowy przemysłowej. Nie sposób uzasadnić pierwszeństwa zasady kontynuacji przed korzyściami jakie dla społeczeństwa płyną z energii słonecznej, to jest zwiększeniem bezpieczeństwa energetycznego, stabilnością jej cen oraz korzyściami dla klimatu, takimi jak ograniczenie odpadów, oszczędność paliw kopalnych oraz zmniejszeniem w skali globalnej emisji zanieczyszczeń do atmosfery. Tym samym zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp oraz art. 61 ust. 3 upzp w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 upzp, a także w zw. z art. 10 ust. 2a upzp i art. 15 ust. 3a upzp jest nieusprawiedliwiony. 5.6. Niezasadny jest również drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej. W tym zakresie stwierdzić należy, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986) wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 upzp było dopuszczalne, ale musiało wynikać ze szczególnych uwarunkowań danej sprawy (wyroki NSA z: 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 603/21; 4 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 1212/19). W orzecznictwie wskazuje się, że okolicznościami takimi mogą być między innymi uwarunkowania urbanistyczne, kiedy z ustaleń analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków w oparciu o parametry zabudowy sąsiednich działek ewidencyjnych wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego i wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 upzp a teren można jednoznacznie wyodrębnić na załączniku graficznym (wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1082/21). Dodatkowo należy zaznaczyć, że w obecnym stanie prawnym potwierdzenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla części działki można wyprowadzić wprost z uregulowań prawnych, przy uwzględnieniu konsekwencji dodania przez art. 2 pkt 6 ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym art. 64 b upzp i ujętego w nim upoważnienia ustawowego do określenia, w drodze rozporządzenia, wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy. Zarówno w obecnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 lutego 2024 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz.U. z 2024 r. poz. 351), jak i w poprzednim rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz.U. z 2021 r. poz. 2462) przewidziano możliwość wskazania we wniosku o ustalenie warunków zabudowy części działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych jako terenu inwestycji. Tym samym oczywistą rzeczą jest dopuszczalność ustalenia warunków w odniesieniu do fragmentu działki ewidencyjnej (wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1899/23). 5.7. Zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 5.8. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.